У Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування розглянуто звернення громадянина Дяченка Т.Б. стосовно процедури звітування сільським, селищним, міським головою та депутатами сільської, селищної, міської ради перед відповідною територіальною громадою.
З метою належного та всебічного розгляду вищевказаних питань, забезпечення їх наукового обґрунтування зазначене звернення було скеровано до Інституту законодавства Верховної Ради України, Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України, Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад та Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України».
Позиція Комітету ґрунтується на положеннях Конституції України, Європейській хартії місцевого самоврядування (від 15 жовтня 1985 року, ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року №452), законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» (від 21 травня 1997 року №280), «Про статус депутатів місцевих рад» (від 11 липня 2002 року №93-IV), «Про доступ до публічної інформації» (від 13 січня 2011 року № 2939-VI), Рішенні Конституційного Суду України від 6 липня 1997 року №7-рп (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови) тощо.
1. В частині надання роз’яснення стосовно процедури звітування сільським, селищним, міським головою перед відповідною територіальною громадою порушувались наступні питання:
- чи повинен сільський, селищний, міський голова дати оголошення про час і місце подання звіту?
- чи можна звітувати неодноразово протягом року?
- чи повинен звіт сільського, селищного, міського голови мати письмову форму і чи має право громадянин звернутися до органів місцевого самоврядування для отримання копій відповідного звіту?
1.1. Так, на думку фахівців Інституту законодавства Верховної Ради України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон), передбачаючи обов’язок сільського, селищного, міського голови звітувати про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі, а також про діяльність виконавчих органів сільської, селищної, міської ради на пленарних засіданнях відповідної ради, водночас не визначає процедури проведення таких звітів. При цьому, зважаючи на те, що порушені питання пов’язані із здійсненням заходів щодо організаційного забезпечення діяльності відповідної ради, їх вирішення вбачається у регламенті ради.
Експерти Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України також вважають, що законодавство України не врегульовує всі питання звітування сільським, селищним, міським головою. Водночас, порушені питання частково можуть бути врегульовані нормативно-правовими актами відповідної ради.
Всеукраїнська асоціація сільських та селищних рад, поділяючи позицію Інституту законодавства Верховної Ради України та Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України, водночас посилаючись на судову практику, зазначає, що сільський, селищний, міський голова повинен дати оголошення про подання ним звіту із зазначенням дати, часу і місця звітування. Звітувати можна неодноразово на протязі року. Звіт сільського, селищного, міського голови повинен мати письмовий характер і, оскільки звіт має публічний характер, то громадянин може звернутися до органів місцевого самоврядування для отримання копії відповідного звіту.
Висловлюючи аналогічну позицію, Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» зазначає, що аналіз відповідних актів органів місцевого самоврядування свідчить про наявність різних підходів до регламентації процедури звітування сільського, селищного, міського голови. Більше того, аналіз судової практики свідчить і про різну позицію (часом діаметрально протилежну) судів при розгляді справ про бездіяльність сільського, селищного, міського голови в частині його звітування перед відповідною радою та територіальною громадою. Так, наприклад, суди не розрізняють звітування сільського, селищного, міського голови на засіданні відповідної ради та перед територіальною громадою за умови, коли таке засідання є відкритим і на ньому присутні члени територіальної громади.
Розглядаючи порушені питання Комітет виходив з такого.
1.2. Відповідно до частин першої та третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Згідно з частинами першою – третьою статті 12 Закону сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста, обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.
Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
Так, роз’яснюючи базові положення правового статусу сільського, селищного, міського голови, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 6 липня 1999 року № 7-рп (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови) зазначив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема, представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням) (пункт 4 мотивувальної частини Рішення).
Відповідно до абзацу дев’ятого статті 4 Закону одним із основних принципів місцевого самоврядування в Україні є принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Згідно з частинами шостою та сьомою статті 42 Закону при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним – перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради.
Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради сільський, селищний, міський голова зобов'язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін.
Виходячи з вищенаведених положень Закону, слід констатувати, що законодавство не передбачає детального регулювання процедури звітування сільського, селищного, міського голови як перед радою, так і перед відповідною територіальною громадою, обмежуючись щодо останнього положенням про те, що він не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами.
Не заперечуючи проти необхідності більш детального висвітлення у Законі окремих аспектів процедури звітування сільським, селищним, міським головою перед відповідною територіальною громадою, слід зазначити, що Закон не може врегульовувати абсолютно всі процедурні питання, в першу чергу ті, які логічно випливають із більш суттєвих і важливих аспектів.
Водночас, зазначене положення Закону видається цілком достатнім для надання відповіді на порушені заявником питання.
Так, оскільки звітування відбувається на відкритій зустрічі з громадянами, є цілком логічним, щоб час і місце проведення цієї зустрічі були завчасно оголошені. Така інформація є публічною і не може бути обмеженою у доступі, виходячи з положень частини першої статті 1 та статті 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідно до яких публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством.
Доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, на інформаційних стендах, будь-яким іншим способом, шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Стосовно періодичності звітування сільським, селищним, міським головою перед відповідною територіальною громадою Закон зазначає тільки мінімальну кількість таких звітів – «не рідше одного разу на рік».
Таким чином, сільський, селищний, міський голова може звітувати перед відповідною територіальною громадою практично будь-яку кількість разів, але не менше ніж один раз на рік.
Підготовка звіту також і в письмовій формі обумовлюється практичністю дотримання сільським, селищним, міським головою положень Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Так, відповідно до пункту 1 частини першої статті 13, пункту 1 частини першої статті 14 цього Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень – органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання. Розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.
Крім того, згідно з положеннями статей 19 та 20 зазначеного Закону громадянин може звернутися до сільського, селищного, міського голови із письмовим запитом на інформацію, що міститься у звіті голови або для отримання всього звіту. Голова зобов’язаний надати відповідь на цей запит не пізніше п’яти робочих днів з дня його отримання.
Якщо питання деталізації процедури у випадку звітування сільським, селищним, міським головою перед відповідною радою можна вирішити у регламенті ради, то вирішення цього питання аналогічним чином у випадку його звітування перед територіальною громадою не вбачається можливим.
Зазначене випливає з предмету регулювання регламенту ради. Так, відповідно до частини чотирнадцятої статті 46 Закону регламентом ради визначаються порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.
Виходячи із змісту вищенаведених законодавчих положень, можна констатувати, що норми регламенту сільської, селищної, міської ради врегульовують широкий спектр питань внутрішньої організації діяльності саме ради, в чому вбачається реалізація загальновизнаного демократичного принципу організаційно-правової самостійності місцевого самоврядування.
Водночас, уточнення процедури звітування сільського, селищного, міського голови може бути предметом регулювання статуту територіальної громади, який затверджується радою, і при вирішенні відповідного питання може враховувати особливості відповідної територіальної громади, зокрема чисельність населення.
Висновок: Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» потребує певного доопрацювання в частині більш комплексного регулювання процедури звітування сільським, селищним, міським головою перед відповідною територіальною громадою.
2. В частині надання роз’яснення стосовно процедури звітування депутатами сільської, селищної, міської ради перед відповідною територіальною громадою, порушувались наступні питання.
- чи повинен депутат сільської, селищної, міської ради дати оголошення про час і місце проведення звіту?
- чи повинен звіт депутата сільської, селищної, міської ради мати письмову форму і чи має право громадянин звернутися до органів місцевого самоврядування для отримання копій відповідного звіту?
2.1. Так, на думку фахівців Інституту законодавства Верховної Ради України, Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України, Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад та Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» законодавство більш детально визначає процедуру звітування депутатів сільської, селищної, міської ради перед виборцями порівняно із звітуванням сільського, селищного, міського голови.
Розглядаючи порушені питання Комітет виходив з такого.
2.2. Процедура звітування депутата сільської, селищної, міської ради перед виборцями визначена статтею 16 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до частин першої – четвертої якої депутат місцевої ради періодично, але не рідше одного разу на рік, зобов'язаний звітувати про свою роботу перед виборцями відповідного виборчого округу, об'єднаннями громадян. Рада визначає орієнтовні строки проведення звітів депутатів місцевої ради перед виборцями.
Звіт депутата місцевої ради повинен містити відомості про його діяльність у раді та в її органах, до яких його обрано, а також про його роботу у виборчому окрузі, про прийняті радою та її органами рішення, про хід їх виконання, про особисту участь в обговоренні, прийнятті та в організації виконання рішень ради, її органів, а також доручень виборців свого виборчого округу.
Звіт депутата місцевої ради може бути проведено в будь-який час на вимогу зборів виборців за місцем проживання, трудової діяльності або навчання, а також органів самоорганізації населення.
Депутат місцевої ради не пізніш як за сім днів повідомляє виборців про час і місце проведення звіту через місцеві засоби масової інформації або в інший спосіб.
Таким чином, депутат сільської, селищної, міської ради згідно чинного законодавства зобов’язаний дати оголошення про час і місце проведення звіту.
Необхідність підготовки звіту депутата сільської, селищної, міської ради в письмовій формі обумовлюється тими ж підставами, що і звіт сільського, селищного, міського голови (пункт 1.2. Роз’яснення), а саме практичністю виконання положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» (пункт 1 частини першої статті 13, пункт 1 частини першої статті 14, статті 19, 20).