Проект Закону України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим» (реєстр. №8191, поданий Кабінетом Міністрів України) планується розглянути у підкомітеті з питань органів виконавчої влади та на одному із чергових засідань Комітету у період роботи восьмої сесії Верховної Ради України шостого скликання.
Розробка проекту Закону була обумовлена необхідністю законодавчого удосконалення організації та порядку діяльності Ради міністрів Автономної Республіки. Основним завданням проекту Закону є забезпечення ефективного регулювання питань порядку формування Ради міністрів Автономної Республіки Крим, вимог до членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, компетенції цього органу тощо.
Проект Закону складається із восьми розділів, які містять 61 статтю.
Розділ І проекту Закону присвячений визначенню статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим та атрибутів цього органу, основних завдань та принципів діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим, правовим засадам діяльності.
Предметом правового регулювання розділу ІІ проекту Закону є порядок формування Ради міністрів Автономної Республіки Крим, зокрема, визначення вимог до членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, призначення на посаду членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Положення, якими регулюються питання припинення повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, викладені в розділі ІІІ проекту Закону.
Значна частина нормативних приписів проекту Закону присвячена питанням компетенції Уряду Автономної Республіки Крим.
Так, розділом IV проекту Закону визначаються повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань розвитку економіки, планування економічного і соціального розвитку, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, сільського господарства, землеустрою, лісового господарства, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства, організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму, управління санаторно-курортними і туристичними комплексами Автономної Республіки Крим, зовнішньоекономічної діяльності та зовнішніх зв'язків, транспорту, зв'язку і дорожнього будівництва, житлово-комунального господарства і благоустрою, архітектури і містобудування, торговельного і побутового обслуговування населення, дозвільної системи, організації та розвитку освіти, науки, культури, мистецтва, охорони пам'яток історії та культури, поліграфії та видавничої справи, охорони навколишнього природного середовища, організації та забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, праці, її оплати, умов і охорони праці, соціальних питань та зайнятості населення, соціального захисту населення, забезпечення законності, охорони громадського порядку і прав громадян, міжнаціональних відносин, молодіжної політики, охорони материнства і дитинства, управління майном Автономної Республіки Крим тощо.
Проектом Закону визначаються також повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим у відносинах з Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, республіканськими органами виконавчої влади, розташованими на території Автономної Республіки Крим районними державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями (розділ V), організація діяльності Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, його заступників, Міністра Ради міністрів Автономної Республіки Крим, порядок проведення засідань Ради міністрів Автономної Республіки Крим, статус апарату Ради міністрів Автономної Республіки Крим, вимоги до актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим тощо (розділ VІ), фінансування Ради міністрів Автономної Республіки Крим, соціальне та інше забезпечення її членів (розділ VІІ).
Прикінцеві положення (розділ VІІІ) проекту Закону присвячені питанню набрання чинності Законом, а також внесенню змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кодексу України про надра, Водного кодексу України, Лісового кодексу України, законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про екологічну експертизу», «Про рослинний світ», «Про охорону атмосферного повітря», «Про тваринний світ», «Про охорону земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про автомобільний транспорт», «Про рекламу», «Про захист прав споживачів».
Регіональний аспект. Статтею 46 проекту Закону передбачено відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крим не лише з органами місцевого самоврядування, а й з їх асоціаціями та добровільними об’єднаннями цих асоціацій.
В згаданій статті передбачене положення, відповідно до якого асоціації органів місцевого самоврядування та їх добровільні об’єднання мають право надавати висновки до проектів нормативно-правових актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань, що стосуються регіонального розвитку.
Крім того, в цій статті закладено норму, згідно з якою Рада міністрів Автономної Республіки Крим з ініціативи асоціацій органів місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим та регіональних відділень всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим може проводити з ними консультації з питань, що стосуються інтересів територіальних громад регіону.
Висновок Головного науково-експертного управління
Апарату Верховної Ради України.
на проект Закону України
«Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим»
(реєстр. № 8191 від 03.03.2011 р.)
Головне науково-експертне управління розглянуло поданий законопроект, у якому пропонується шляхом прийняття нового окремого закону встановити повноваження, порядок формування та діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі – Рада міністрів АРК). За результатами аналізу змісту проекту вважаємо за необхідне зазначити наступне.
1. Насамперед слід зазначити, що сама ідея щодо необхідності прийняття спеціального закону про Раду міністрів АРК, на наш погляд, є дуже дискусійною.
По-перше, слід зважати на те, що Автономна Республіка Крим з точки зору сучасного конституціоналізму є однією із сучасних форм місцевого самоврядування. Це явище в науці конституційного права позначається узагальнюючим терміном «територіальна автономія», який використовується для характеристики самоврядування населення адміністративно-територіальних одиниць (як правило, найвищого рівня), що мають особливий статус, відмінний від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць, де функціонує місцеве самоврядування, що розглядається в рамках концепції Європейської хартії місцевого самоврядування.
Однією з головних ознак територіальної автономії є те, що її суб’єкти в особі відповідних представницьких органів беруть безпосередню участь у визначені правового статусу автономії. Зокрема, в багатьох країнах досить поширеною є практика, коли правовий статус територіальних автономій визначається або в конституціях автономій, або у так званих статутах, які спочатку розробляються і схвалюються представницькими органами територіальної автономії (інколи на референдумах), а потім приймаються (затверджуються) загальнонаціональними парламентами та визнаються частиною національної системи законодавства. За приклад може слугувати ст. 147 Конституції Іспанії, згідно з якою «статути є основним правовим актом кожного автономного співтовариства і держава визнає та охороняє їх як складову частину свого законодавства». Така природа властива також статутам автономій в Італії, Португалії та в деяких інших країнах.
Сказане повною мірою стосується і Автономної Республіки Крим, яка відповідно до статті 135 Конституції України має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України. Тобто йдеться про те, що основи правового статусу Автономної Республіки Крим та її органів (Верховної Ради АРК та Ради міністрів АРК) мають визначатися саме в Конституції Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України. Причому факт її прийняття Верховною Радою АРК не порушує її природи як закону України.
Ідея ж визначити спеціальним законом статус Ради міністрів Автономної Республіки Крим без участі Верховної Ради Автономної Республіки Крим не повною мірою узгоджується з природою територіальної автономії, яка передбачає безпосередню участь територіальної автономії в особі її представницького органу у вирішенні відповідних питань, що, зрештою, передбачено і в Конституції України. Тож прийняття цього законопроекту, на нашу думку, створить правові передумови для можливого коригування статусу Ради міністрів АРК за ініціативою всіх суб’єктів права законодавчої ініціативи, хоча відповідні ініціативи повинні вноситись виключно за поданням Верховної Ради АРК, як того вимагає Конституція України. Це, звісна річ, не виключає можливості визначення окремих повноважень Ради міністрів АРК у галузевих законах України, але вони не повинні коригувати її правовий статус, безпосередньо визначений у Конституції України та Конституції АРК.
По-друге, система органів влади АРК за своєю конституційно-правовою природою суттєво відрізняється від системи органів державної влади в Україні, маючи більше спільних рис із системою органів місцевого самоврядування[1]. Виходячи з цього, пропозиція законодавчо врегулювати статус Ради міністрів АРК за аналогією до регулювання статусу Кабінету Міністрів України (засади якого, як відомо, визначаються Конституцією України та прийнятим у розвиток її положень спеціальним Законом) є невиправданою та нераціональною. Річ у тім, що на рівні територіальної автономії не діє принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову (більш детально це обґрунтовується в наступному пункті даного висновку), що ставить під сумнів потребу у визначенні статусу органів влади АРК, включаючи уряд автономії, у різних законах. Нерозривні зв’язки між представницьким та виконавчим органами АРК в комплексі формують цілісний механізм вирішення автономією питань, віднесених Конституцією України до її відання. З огляду на це повноцінне визначення статусу Ради міністрів АРК поза межами статусу Верховної Ради АРК є неможливим (так само, як і у випадку із сільською, селищною, міською радою та її виконавчим комітетом). Юридична природа цих зв’язків може бути унормована належним чином лише в межах одного законодавчого акта. Спроби врегулювати статус відповідних органів АРК у різних законах неминуче призведуть до невиправданого дублювання відповідних правових норм. Саме такі вади притаманні переважній більшості положень проекту, які не є законодавчими новелами і дублюють за змістом чинні норми Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом України від 23 грудня 1998 року № 350-ХІV (далі – Конституція АРК), Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» та галузевих законодавчих актів, іноді із деталізацією цих норм, яка далеко не у всіх випадках є доречною і обумовлена необхідністю. Регулювання статусу представницького та виконавчого органів АРК в одному законі дозволить значною мірою уникнути цього дублювання.
Керуючись наведеними міркуваннями, вважаємо, що замість Закону, проект якого розглядається, доцільніше було б розробити і внести необхідні зміни до Конституції АРК в порядку, визначеному Конституцією України.
2. Концепція проекту побудована на законодавчому закріпленні за Радою міністрів АРК статусу «вищого органу в системі органів виконавчої влади АРК» (див., насамперед, статтю 1)[2]. Основою для використання такого підходу, вочевидь, стали положення частини третьої статті 136 Конституції України, згідно із якою Рада міністрів АРК є урядом АРК, а також положення частини першої статті 35 та частини п’ятої статті 38 Конституції АРК, затвердженої Законом України від 23 грудня 1998 року № 350-ХІV (далі – Конституція АРК), які містять згадки про «органи виконавчої влади АРК» та, зокрема, визначають Раду міністрів АРК як «орган виконавчої влади АРК[3]». На наш погляд, такий підхід не відповідає засадам конституційного статусу АРК.
Згідно із Основним Законом Україна є унітарною державою (частина друга статті 2), на всій території якої функціонує єдина система органів законодавчої, виконавчої та судової влади. За змістом частини першої статті 6 Конституції України принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову поширюється виключно на органи державної влади, а тому не може застосовуватись щодо системи органів влади АРК[4]. Так само Основний Закон не передбачає функціонування на території АРК органів законодавчої та/або судової влади автономії. Відповідно до статті 75 Основного Закону єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України[5]. Правосуддя в АРК здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів в Україні (частина п’ята статті 136 Конституції України).
Аналогічна вищенаведеним міркуванням правова позиція була висловлена Конституційним Судом України у рішенні від 21 грудня 2001 року № 19-рп/2001. В ньому Конституційний Суд України, зокрема, зазначив, що «засади здійснення державної влади в Україні за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6 Конституції України) безпосередньо не стосуються поділу повноважень, на якому ґрунтуються організація і діяльність Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК. Питання поділу повноважень між Верховною Радою АРК та Радою міністрів АРК регулюються Конституцією України (частина четверта статті 136), Конституцією АРК (частини третя, четверта статті 1, статті 26, 29, 35, 36, 38), Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (стаття 9). Особливості повноважень, організації та діяльності органів АРК не можна пов’язувати з принципом поділу влади».
Виходячи з наведеного, вважаємо, що Конституція України не закладає основи для існування передбаченої у проекті «системи органів виконавчої влади АРК» та визначення Ради міністрів АРК як вищого органу в цій системі. Керуючись відповідними міркуваннями, пропонуємо замінити у всьому тексті проекту термін «орган виконавчої влади АРК» та похідні від нього терміни терміном «виконавчий орган АРК» та похідними від нього термінами.
3. Предметом більшості положень проекту є функції та повноваження Ради міністрів АРК. У статті 2 проекту встановлюються «основні завдання» Ради міністрів АРК, які по суті є не завданнями, а функціями та основними повноваженнями цього органу. У розділі ІV проекту визначається перелік сфер, в яких Рада міністрів АРК здійснює виконавчі функції (стаття 18), та її повноваження у кожній з цих сфер (статті 19 – 40). У цьому розділі, серед іншого, у повному обсязі повторюються (щоправда, в дещо іншому формулюванні) положення статті 2 проекту, що ставить під сумнів необхідність виокремлення останніх в самостійну статтю поза межами названого розділу. У розділі V проекту (статті 41 – 48) регулюються повноваження Ради міністрів АРК у відносинах з іншими органами публічної влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями. Деякі повноваження Ради міністрів АРК визначаються у розділі VI (див., наприклад, статті 56 і 57). У змінах до чинних законодавчих актів, запропонованих у розділі VIII («Прикінцеві положення») проекту, також йдеться здебільшого про повноваження Ради міністрів АРК та/або конкретних «органів виконавчої влади АРК» за принципом їх галузевого поділу.
Положення проекту щодо функцій та повноважень Ради міністрів АРК характеризуються наявністю значної кількості редакційних та змістовних недоліків, у зв’язку із чим до тексту останнього виникає низка зауважень:
3.1 Основний Закон визначає вичерпний перелік питань, які належать до самостійного (самоврядного) відання АРК (частина перша статті 138 Конституції України), та питань, які належать до предмету нормативно-правового регулювання автономії (частина перша статті 137 Конституції України). Поряд з цим, відповідно до частини другої статті 138 Конституції України законами України АРК можуть бути делеговані також інші повноваження. Згідно із частиною п’ятою статті 35 Конституції АРК Рада міністрів АРК як суб’єкт виконання делегованих АРК повноважень є підзвітною та підконтрольною Кабінету Міністрів України з питань виконання державних повноважень, делегованих відповідно до Конституції України.
Однак, вказаний принцип розподілу повноважень органів влади Автономної республіки Крим на самоврядні та делеговані не проведений послідовно ні в Конституції АРК, ні в чинних законодавчих актах України. Аналогічний недолік спостерігається і в даному законопроекті, що матиме негативні наслідки у правозастосуванні. Наприклад, відсутність чіткого розмежування самоврядних та делегованих повноважень не дасть змоги ефективного вирішення питань контролю за законністю актів Ради міністрів АРК, адже ст. 57 проекту передбачає різні порядки скасування вказаних актів залежно від питань, які ними вирішуються (ч. ч. 10, 11).
3.2. У частині другій статті 18 проекту встановлюється перелік сфер, «віднесених до самостійного відання АРК», у яких Рада міністрів АРК здійснює виконавчі функцій та повноваження. Відповідний перелік містить ознаки розширення обсягу повноважень АРК, віднесених Конституцією України до самостійної компетенції автономії (частина перша статті 137, частина перша статті 138)[6]. За приклад відповідних положень може слугувати абзац двадцять перший частини другої статті 18, за змістом якого до самостійного відання АРК належить «забезпечення законності і правопорядку, прав і свобод громадян, безпеки їх життя[7]». Наведене формулювання є значно ширшим за віднесені у пункті 7 частини першої статті 138 Конституції України до предмету самоврядного відання автономії питання щодо «участі у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки». У цитованому приписі також не враховано, що здійснення заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, забезпечення громадського порядку на всій території України є однією з основних функцій Кабінету Міністрів України (пункти 2 і 7 статті 116 Конституції України).
Статті 19 – 40 проекту деталізують повноваження Ради міністрів АРК у кожній із зазначених у частині другій статті 18 сфер, «віднесених до самостійного відання АРК». Таким чином, за логікою проекту у вказаних статтях мали б визначатись виключно власні (самостійні) повноваження Ради міністрів АРК, однак насправді далеко не всі з цих повноважень є самостійними.
Приміром, повноваження Ради міністрів АРК щодо «запровадження на території АРК карантинного режиму в разі виявлення карантинних організмів» (пункт 16 статті 22 проекту) є делегованими державними повноваженнями і реалізуються останньою не самостійно (як передбачено у проекті), а за поданням головного державного інспектора з карантину рослин АРК (частина перша статті 33 Закону України «Про карантин рослин»).
Повноваження Ради міністрів АРК щодо «визначення порядку розміщення зовнішньої реклами поза межами населених пунктів» (пункт 15 статті 30; підпункт 12 пункту 3 розділу VIII проекту) виходять за межі встановленого частиною першою статті 137 Конституції України переліку питань, нормативно-правове регулювання яких належить до власної компетенції АРК. Виходячи з цього зазначені повноваження можуть трактуватися виключно як делеговані, оскільки Рада міністрів АРК не може мати більше повноважень, ніж сама АРК. У цьому зв’язку важко погодитись із уміщеними до пункту 12 розділу VIII («Прикінцеві положення») новелами, відповідно до яких вищезазначений порядок встановлюється Радою міністрів АРК самостійно, а не на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Повноваження Ради міністрів АРК стосовно «розгляду і внесення в установленому порядку пропозицій щодо нагородження державними нагородами» та «участі у вирішенні питань адміністративного устрою» (пункти 4 і 5 статті 37 проекту) відповідно до Конституції України не належать до самостійного відання АРК, а тому є делегованими повноваженнями, що свого часу було зафіксовано у відповідному рішенні Конституційного Суду України, який визнав питання адміністративно-територіального устрою питаннями загальнодержавного значення.
3.3. У статтях 19 – 40 проекту повноваження Ради міністрів АРК сформульовані із застосуванням надмірного для законодавчого акта рівня деталізації та використанням численних не обумовлених необхідністю повторень.
Виходячи з принципу загального характеру законодавчого регулювання закон, як правило, повинен встановлювати лише загальні функції та повноваження органу публічної влади, в межах яких в подальшому останнім виконується той чи інший обсяг конкретних заходів. Закон як нормативно-правовий акт вищої юридичної сили не пристосований для регламентації конкретних заходів та завдань, які здійснюються органом публічної влади на виконання своїх повноважень. Однак, у концепцію проекту закладено системне нерозуміння різниці між юридичним змістом термінів «завдання» та «повноваження», яке негативно вплинуло на його зміст. Зокрема, як вже зазначалось, у статті 2 проекту встановлюються не «основні завдання», а функції та основні повноваження Ради міністрів АРК. Натомість, у статтях 19 – 40 поряд із надмірно деталізованими (як для законодавчого акту) повноваженнями нерідко встановлюються конкретні оперативні завдання Ради міністрів АРК.
Наприклад, навряд чи потребують спеціального законодавчого регулювання такі завдання виконавчого органу АРК, як «здійснення заходів щодо залучення коштів для утримання та ремонту об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури» (пункт 5 статті 21); «розповсюдження соціальної реклами туристичних ресурсів АРК, утворення відповідних інформаційних центрів» (пункт 8 статті 27); «здійснення нагляду за технічним станом тракторів, самохідних шасі, самохідних сільськогосподарських, дорожньо - будівельних і меліоративних машин, сільськогосподарської техніки, інших механізмів» (пункт 8 статті 29); «забезпечення впровадження на території АРК інклюзивного навчання в загальноосвітніх навчальних закладах» (пункт 4 статті 32) тощо. Цілком очевидно, що завдання Ради міністрів АРК подібного роду не можуть вичерпно визначатись законом, а тому регламентація окремих з них фактично позбавлена сенсу.
Необхідність регламентації спеціальним «статусним» законом такого обсягу надмірно деталізованих галузевих повноважень викликає сумніви ще й тому, що відповідні приписи у даному випадку є вирваними з загального контексту і більш вдало виглядали б у галузевих законодавчих актах.
Крім того, зайвим є багаторазове повторення у тексті проекту формулювань ідентичного змісту щодо кожної конкретної сфери, в якій Рада міністрів АРК здійснює свої повноваження. Це, зокрема, стосується положень щодо: розроблення і забезпечення виконання регіональних програм розвитку у певних сферах (пункт 2 статті 22; пункт 1 статті 23; пункт 6 статті 26; пункт 8 статті 30; пункт 2 статті 34; пункти 2 і 15 статті 36), забезпечення у межах своїх повноважень реалізації державної регіональної політики у певних сферах (пункт 1 статті 30; пункт 5 статті 36), реалізації державної регіональної політики у певних сферах (пункт 1 статті 32; пункт 5 статті 35), координації діяльності «органів виконавчої влади АРК» з певних питань (пункт 6 статті 19; пункт 5 статті 34) тощо. Зайвим також є повторювання у статтях 19 – 40 припису щодо «здійснення інших повноважень відповідно до закону» (проект мав би містити один такий припис, дія якого поширюється на повноваження у всіх відповідних сферах). Принагідно зазначимо, що всі вищенаведені питання у загальному вигляді вирішуються у статті 2 проекту (пункти 4, 9,12).
3.4. У всьому тексті проекту слід вилучити згадки про «державні виконавчі функції (…), делеговані законами України» (пункт 12 статті 2; абзац перший частини першої, частини третя та п’ята статті 18; частина перша статті 45 тощо)[8]. Конституція України передбачає можливість делегування АРК законами лише окремих державних повноважень (частина друга статті 138), до того ж сама можливість держави делегувати на законодавчому рівні власні функції є більш ніж сумнівною з точки зору конституційності.
Аналогічні зауваження стосуються і передачі Радою міністрів АРК окремих своїх функцій «органам виконавчої влади АРК» (частина четверта статті 18).
3.5. Потребують коригування положення частини першої статті 18 проекту. За змістом абзацу першого цієї частини перелік питань, віднесених до самоврядного відання АРК Конституцією України, може бути розширений Конституцією АРК та законами України. Наведені положення не відповідають статтям 137 і 138 Конституції України, які, як вже зазначалось вище, вичерпно регламентують перелік питань, віднесених до самоврядного відання АРК. Конституцією АРК та законодавчими актами України можуть визначатись лише конкретні повноваження АРК в межах визначеного Конституцією України предмету самоврядного відання автономії.
Чіткий зміст положень абзацу другого частини першої статті 18 проекту у контексті їх змістовного зв’язку із абзацом першим частини першої цієї ж статті встановити досить важко. Компетенція Ради міністрів АРК є похідною від компетенції автономії, а тому цей орган не може наділятись повноваженнями (як самоврядними, так і делегованими), що знаходяться поза межами компетенції АРК[9].
3.6. Положення проекту щодо окремих повноважень Ради міністрів АРК містять редакційні недоліки, які спотворюють їх справжній зміст. Наприклад, за змістом пункту 11 статті 24 та пункту 10 статті 34 проекту складається враження, що встановлення і зміна меж районів та міст на території АРК, а також оголошення окремої місцевості АРК зоною надзвичайної екологічної ситуації начебто належить до повноважень Верховної Ради АРК і вирішується останньою за пропозиціями Ради міністрів АРК. Однак, у перелічених випадках Верховна Рада АРК лише подає пропозиції щодо відповідних питань суб’єктам, уповноваженим Конституцією або законами України на їх вирішення[10]. Виходячи з цього потреба у законодавчій регламентації суто процедурних за характером повноважень Ради міністрів АРК «подавати пропозиції щодо подання пропозицій», на наш погляд, відсутня. У разі необхідності відповідні питання мають вирішуватись нормативно-правовими актами представницького органу АРК.
Що ж стосується положень пункту 11 статті 24 проекту в частині повноважень Ради міністрів АРК вносити представницькому органу автономії пропозиції щодо встановлення та/або зміни меж сіл і селищ, то вони не узгоджуються із частиною другою статті 174 Земельного Кодексу України, відповідно до якої зазначені рішення приймаються Верховною Радою АРК за поданням місцевих рад.
3.7. Деякі із сформульованих у статтях 19 – 40 повноважень Ради міністрів АРК виходять за межі тих сфер діяльності, до яких їх віднесено у проекті. За приклад подібних положень може слугувати стаття 24 проекту, предмет якої є значно ширшим, ніж це випливає з назви та вступних положень останньої. Сформульовані у цій статті повноваження охоплюють собою досить широку сферу земельних відносин, яка не обмежується питаннями землеустрою[11]. Питання «сприяння поліпшенню житлових і культурно-побутових умов сільських жителів» явно не належать до сфери сільського господарства, а тому включення відповідного припису (пункт 14) до статті 22 є необґрунтованим. Повноваження стосовно «розгляду і внесення в установленому порядку пропозицій щодо нагородження державними нагородами», а також «участі у вирішенні питань адміністративного устрою» (пункти 4 і 5 статті 37) не стосуються сфери забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян та безпеки їх життя, що зумовлює недоцільність їх регулювання в межах цієї сфери.
3.8. Викликає заперечення низка повноважень Ради міністрів АРК у відносинах із органами місцевого самоврядування (частини п’ята – сьома статті 46 проекту), які повторюють суперечливі за змістом положення статті 44 Конституції АРК.
Не можна погодитись із наданням Раді міністрів АРК повноважень щодо координації та контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень, делегованих їм законами України (частина п’ята статті 46), а також із наданням Верховній Раді АРК повноваження щодо делегування (надання) органам місцевого самоврядування окремих повноважень Ради міністрів АРК власними нормативно-правовими актами (частини п’ята і шоста статті 36 проекту). Місцеве самоврядування на всій території України здійснюється на єдиних загальних засадах, визначених Конституцією України (розділ ХІ) та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»[12]. Згідно із частиною другою статті 140 Основного Закону окремими законами України визначаються лише особливості здійснення місцевого самоврядування у містах Києві та Севастополі. Конституція України не передбачає можливості встановлення особливостей здійснення місцевого самоврядування на території АРК на законодавчому рівні. За змістом частини четвертої статті 143 Основного Закону органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними наданих законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Рада міністрів АРК не належить до системи органів виконавчої влади, а тому органи місцевого самоврядування не можуть бути підконтрольними їй з питань здійснення вищезазначених повноважень.
Стосовно надання Верховній Раді АРК повноваження щодо делегування (надання) власними нормативно-правовими актами окремих повноважень Ради міністрів АРК органам місцевого самоврядування, то по-перше, такий порядок дій органів влади АРК не передбачений Конституцією України, по-друге, оскільки здійснення вказаних повноважень, отже і відповідальність за їх виконання покладається на АРК в особі її органів законом, то вони не можуть бути перекладені на інші органи підзаконним актом.
4. Положення проекту містять також інші недоліки як редакційного, так і змістовного характеру, потреби у наведенні вичерпного переліку яких у даному висновку, на нашу думку, немає. Водночас, вважаємо за необхідне навести окремі показові приклади:
4.1. Положення статті 4, які регулюють окремі питання порядку використання Державного Герба України та Державного Прапора України виходять за межі предмету правового регулювання даного проекту. Відповідно до частини шостої статті 20 Конституції України порядок використання державних символів України вирішується законом, який приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.
4.2. Редакційного та змістовного коригування потребують положення розділу ІІІ проекту щодо порядку припинення повноважень Ради міністрів АРК.
Зокрема, варто узгодити між собою положення статті 14 (в якій йдеться про прийняття новообраною Верховною Радою АРК «рішення про припинення повноважень Ради міністрів АРК у зв’язку з обранням нового складу Верховної Ради АРК») і положення частини третьої статті 16 та частини першої статті 17 (за змістом яких представницький орган автономії має приймати рішення про звільнення Голови Ради міністрів АРК та кожного з її членів). Оскільки у названих випадках мова насправді йде про одне й те ж рішення, це має бути чітко відображене у тексті проекту.
У статті 15 проекту, очевидно, варто вести мову не про «продовження здійснення повноважень Радою міністрів АРК» (після їх припинення рішенням новообраного складу Верховної Ради АРК згідно з ст. 14 проекту, що не відповідає принципу логічності законодавчих норм), а про тимчасове виконання повноважень членами Ради міністрів АРК у випадках, про які йдеться у цій статті. Згідно з частиною другою статті 35 Конституції АРК та частиною першою статті 6 самого проекту Рада міністрів АРК формується Верховною Радою АРК на строк повноважень останньої, що виключає можливість «продовження» цього строку представницьким органом автономії наступного скликання.
4.3. У цілому не заперечуючи проти встановлення у частині другій статті 45 проекту повноважень Голови Ради міністрів АРК стосовно внесення Прем’єр-міністрові України пропозицій щодо призначення на посаду та звільнення з посади голови районної державної адміністрації в АРК, вважаємо, що відповідний припис (так само, як і положення частини третьої статті 46 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», з якої він був запозичений) потребує додаткового уточнення. Можливість Кабінету Міністрів України реалізувати свої конституційні повноваження щодо внесення Президенту України подання на призначення або звільнення голови місцевої державної адміністрації не повинна ставитись у залежність від дій інших органів публічної влади та/або їх посадових осіб. Виходячи з цього у випадку, якщо відповідні пропозиції не були подані протягом розумного строку (який має бути встановлений законом), уряд повинен мати можливість внести главі держави вищезазначене подання не чекаючи на надходження таких пропозицій.
5. У пункті 3 розділу VIII проекту («Прикінцеві положення») пропонується низка обумовлених передбаченими у проекті новелами змін до законодавчих актів України, однак відповідні зміни не забезпечують у повному обсязі узгодження тексту проекту із положеннями чинного законодавства[13]. Натомість, за змістом пункту 2 вищезазначеного розділу «закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону»[14].
Наведений припис не узгоджується із вимогами частини восьмої статті 90 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі – Регламент), та може спричинити негативні наслідки в процесі практичної реалізації положень проекту. Зокрема, у проекті суттєво розширюється обсяг делегованих повноважень Ради міністрів АРК за рахунок повноважень, віднесених чинними законами до компетенції центральних органів виконавчої влади. Не оцінюючи доцільність і практичну потребу у пропонованому перерозподілі компетенції, зазначимо, що такий перерозподіл мав би забезпечуватись комплексним коригуванням положень галузевих законодавчих актів щодо повноважень центральних органів виконавчої влади, однак відповідні зміни до законодавства пропонуються у проекті у недостатньому обсязі.
6. За змістом частини восьмої статті 90 Регламенту у «Перехідних положеннях» проекту викладаються лише ті зміни до чинних законодавчих актів, які необхідні для реалізації положень цього проекту після його прийняття. Однак, у пункті 3 розділу VIII проекту, серед іншого, містяться зміни до законодавства, безпосередньо не пов’язані із предметом правового регулювання даного проекту та його основним змістом. Отже, їх розгляд разом із основними положеннями законопроекту не викликаний необхідністю. За приклади подібних положень можуть слугувати абзац четвертий пропонованої нової редакції частини першої статі 16 Закону України «Про рекламу» (підпункт 12 пункту 3) та пропонована нова частина статті 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» (підпункт 14 пункту 3). У першому з наведених випадків йдеться про необхідність погодження розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг з органами державного управління автомобільними дорогами або їх власниками та відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху, а у другому – про повноваження Київської міської державної адміністрації щодо формування мережі автобусних маршрутів загального користування, які проходять від міста Київ до населених пунктів Київської області.
Пояснювальна записка до проекту не містить обґрунтування необхідності прийняття зазначених положень саме у цьому законопроекті. Виходячи з цього вважаємо, що їх слід виключити з тексту розділу VIII та, у разі необхідності, внести у вигляді самостійних законодавчих ініціатив.
З огляду на зміст, обсяг і характер викладеного вище Головне управління не вбачає потреби у прийнятті спеціального закону України про Раду міністрів Автономної Республіки Крим, в якому її статус визначатиметься поза межами Конституції Автономної Республіки Крим. Водночас, усі слушні положення даного проекту можуть бути використані у подальшій законопроектній роботі по удосконаленню правового статусу органів влади автономії шляхом внесення до Конституції Автономної Республіки Крим відповідних змін в порядку, визначеному статтею 135 Конституції України.