Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування відповідно до частини першої статті 13 та частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» на своєму засіданні 26 лютого 2014 року затвердив Роз’яснення щодо деяких аспектів проведення голосування на засіданнях місцевих рад.
У Комітеті було розглянуто звернення Рівненської міської ради щодо надання роз’яснення стосовно відповідності положень Регламенту Рівненської міської ради шостого скликання в частині встановлення режимів голосування із застосуванням електронної системи підрахунку голосів частині третій статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
З метою належного та всебічного розгляду вищевказаного питання, забезпечення його наукового обґрунтування зазначене звернення було скеровано до Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України та Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України».
Позиція Комітету ґрунтується на положеннях Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування (від 15 жовтня 1985 року, ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року № 452), Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (від 21 травня 1997 року № 280) (далі – Закон).
В частині надання роз’яснення частини третьої статті 59 Закону, відповідно до якої рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням, порушувались наступні питання.
1. Чи можливе проведення відкритого не поіменного голосування із застосуванням електронної системи голосування?
2. Чи відповідають положення Регламенту Рівненської міської ради шостого скликання, які не ототожнюють відкрите та поіменне голосування, а виділяють поіменне голосування як один із способів відкритого голосування Закону?
На думку фахівців Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування формулювання, використане у Законі як «відкрите (в тому числі поіменне) голосування», показує ускладнений характер здійснення відкритого способу голосування. Такий спосіб голосування передбачає обнародування результатів проведеного голосування, в якому буде видно позицію суб’єктів, що здійснюють голосування.
Використане у законодавстві формулювання «в тому числі поіменним», свідчить, що різновидом відкритого голосування також є поіменне голосування. При цьому зазвичай проводиться саме «не поіменне» голосування, тому в Законі акцент зроблено саме на тому виді відкритого голосування, який вимагає прийняття окремого рішення щодо його проведення – поіменному.
У зв’язку з цим, при відкритому не поіменному голосуванні оголошується лише загальний результат та надається інформація щодо результатів голосування по фракціям (групах), що сформовані у раді. При цьому, таке голосування може проводитись за допомогою електронної системи голосування. Таємне ж голосування можливо реалізувати лише шляхом подання бюлетенів депутатами, і воно проводиться лише у визначених законодавством випадках або у разі прийняття щодо проведення такого голосування радою окремого процедурного рішення. Відповідно прийняття процедурного рішення вимагає і проведення поіменного голосування.
Виходячи з положень статті 59 Закону, фахівці Інституту вважають, що відкрите голосування має свої різновиди, серед яких поіменне голосування є одним з видів відкритого голосування, шляхом якого можуть прийматися рішення, про що, відповідно, є пряма вказівка у Законі. Проте, незважаючи на те, що інші різновиди відкритого голосування у Законі прямо не визначені, так само, як і немає заборони використовувати інші режими голосування, експерти Інституту припускають, що використання їх місцевими радами при прийнятті рішень не суперечить чинному законодавству. Саме це стосується такого режиму голосування, як «відкрите не поіменне» із застосуванням електронної системи голосування.
Регламент приймається радою відповідно до чинного законодавства та має відповідати його положенням. У той же час, в регламенті можуть деталізуватися відповідні процедури. Тому в Регламенті Рівненської міської ради фактично здійснено деталізацію видів та способів голосування, які можуть застосовуватися під час прийняття рішень радою.
Таким чином, фахівці Інституту вважають, що норми Регламенту Рівненської міської ради, що стосуються встановлення режимів, видів та способів голосування із застосуванням електронної системи підрахунку голосів не суперечать статті 59 Закону, а прийняті у розвиток її положень.
Разом з тим, експерти Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» вважають, що редакція частини третьої статті 59 Закону передбачає застосування відкритої не поіменної, поряд з поіменною, форми голосування достатньо виразно. Що ж стосується електронної системи підрахунку голосів у цьому та інших випадках, то вона є лише різновидом технічного забезпечення такого голосування.
Розглядаючи порушені питання Комітет виходив з такого.
Стаття 8 Конституції України визначає, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Виходячи з положень статті 146 Конституції України питання, які не врегульовані Основним Законом України, зокрема, питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Відповідно до частини другої статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування місцеві власті в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Вищенаведені нормативні положення у взаємозв’язку з конкретними нормами Закону, які регулюють питання організації та порядку діяльності місцевих рад, дозволяють дійти наступних висновків.
Закон містить лише найбільш загальні положення щодо видів голосування та його проведення при прийнятті рішень на засіданнях місцевих рад, не розкриваючи змісту термінів та деталей відповідних процедур. Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування зазначає, що у цьому немає потреби, оскільки вищезгадані терміни і процедури належать до категорії загальновизнаних і усталених у практиці роботи місцевих рад.
Так, виходячи з аналізу положень статті 59 Закону, можна констатувати, що відкрите голосування має свої різновиди, серед яких поіменне голосування є одним з видів відкритого голосування, шляхом якого можуть прийматися рішення, про що, відповідно, є пряма вказівка у Законі. Проте, незважаючи на те, що інші різновиди відкритого голосування у Законі прямо не визначені, так само, як і немає заборони використовувати інші режими голосування, Комітет зауважує, що використання їх місцевими радами при прийнятті рішень не суперечить чинному законодавству. Саме це стосується такого режиму голосування, як «відкрите не поіменне» із застосуванням електронної системи голосування.
Комітет припускає, що аналогічні міркування було покладено в основу Регламенту Рівненської міської ради, який визначає наступні режими, види та способи голосування:
1) голосування із застосуванням електронної системи голосування:
- відкрите не поіменне голосування – це голосування, при якому здійснюється фіксація загальних результатів голосування («за», «проти», «не голосував») і не передбачається фіксація результатів голосування кожного депутата ради і яке не потребує окремого голосування депутатами як процедурне;
- відкрите поіменне голосування – це голосування, при якому здійснюється фіксація результатів голосування кожного депутата ради;
2) голосування шляхом підняття руки (в разі відсутності технічної можливості голосування із застосуванням електронної системи голосування);
- відкрите не поіменне голосування – це голосування, при якому здійснюється підрахування тільки загальний результат голосування та не передбачається фіксація результатів голосування кожного депутата ради і яке не потребує окремого голосування депутатами як процедурне;
- відкрите поіменне голосування – це голосування, при якому здійснюється фіксація результатів голосування кожного депутата ради шляхом подання іменних бюлетенів у порядку, встановленому радою.
3) таємне голосування – це голосування, при якому підраховується тільки загальний результат голосування і не здійснюється фіксація результатів голосування кожного депутата ради. Таємне голосування здійснюється шляхом заповнення та подання бюлетенів депутатом особисто в порядку, встановленому радою. Рішення про проведення таємних та поіменних голосувань є процедурними.
Відповідно до частини чотирнадцятої статті 46 Закону регламентом ради визначаються порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.
Тобто, норми регламенту місцевої ради покликані врегульовувати широкий спектр питань внутрішньої організації діяльності ради, в чому вбачається реалізація загальновизнаного демократичного принципу організаційно-правової самостійності місцевого самоврядування.
Таким чином, більш детальне визначення в регламенті сільської, селищної, міської ради порядку, виду та способу голосування депутатів, видається цілком можливим і обґрунтованим.