ЗВІТ ПРО РОБОТУ
Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування
Верховної Ради України сьомого скликання
(2012 - 2014 рр.)
1. Дата створення Комітету, його склад, структура,
предмет відання, загальні підсумкові показники роботи
Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування було створено відповідно до Постанови Верховної Ради України вiд 25 грудня 2012 року № 11-VІI «Про комітети Верховної Ради України сьомого скликання» у складі 18 народних депутатів України. Впродовж періоду скликання кількісний та персональний склад Комітету неодноразово змінювався і на час його завершення становив 15 народних депутатів України, а саме:
Голова Комітету – Жванія Давид Важаєвич;
Перший заступник голови Комітету – Михайленко Ольга Дмитрівна;
Заступники голови Комітету – Бублик Юрій Васильович;
– Новак Наталія Василівна;
– Парасків Олег Дмитрович;
Секретар Комітету – Князевич Руслан Петрович;
голови підкомітетів Комітету – Близнюк Анатолій Михайлович;
– Буховець Олег Юлійович;
– Гладій Василь Іванович;
– Дудка Олександр Іванович;
– Карташов Євген Григорович;
– Павленко Ростислав Миколайович;
члени Комітету – Добкін Дмитро Маркович;
– Пехов Володимир Анатолійович;
– Федорук Микола Трохимович.
Комітет здійснював законопроектну роботу, забезпечував підготовку, опрацювання, попередній розгляд питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, а також виконував контрольні функції у таких сферах відання:
адміністративно-територіальний устрій України;
спеціальний статус міст Києва та Севастополя;
організація та діяльність органів виконавчої влади (за винятком органів виконавчої влади, питання організації та діяльності яких віднесені до предметів відання інших комітетів);
законодавче забезпечення діяльності Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади;
засади місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення;
засади організації надання адміністративних послуг;
державна служба та служба в органах місцевого самоврядування;
вибори, референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення громадян;
статус та діяльність політичних партій, громадських об’єднань (крім тих, питання діяльності яких віднесені до предметів відання інших комітетів);
державні символи України;
державні нагороди України.
У складі Комітету було утворено і працювало 6 підкомітетів:
з питань державного будівництва;
з питань місцевого самоврядування;
з питань органів виконавчої влади та державної служби;
з питань статусу депутатів місцевих рад та служби в органах місцевого самоврядування;
з питань виборчого законодавства та об’єднання громадян;
з питань місцевих бюджетів та комунальної власності.
Впродовж періоду сьомого скликання Комітет діяв на основі попередньо затверджених планів, а також виконував доручення Верховної Ради України та її керівництва, доручення Голови Комітету. При цьому організаційно-інформаційне, консультативно-правове, методичне забезпечення діяльності Комітету, проведення його засідань, комітетських і парламентських слухань, роботи підкомітетів Комітету, робочих груп Комітету з питань, віднесених до його предмету відання, здійснював секретаріат Комітету.
Загалом відбулось 42 засідання Комітету, на розгляд яких виносилось понад 400 питань різної спрямованості. Висновки, рішення, рекомендації Комітету, прийняті протягом зазначеного періоду, були спрямовані на законодавче забезпечення здійснення народного волевиявлення на рівні територіальних громад, широкого запровадження інструментів демократії участі (місцеві ініціативи, збори за місцем проживання, самоорганізація населення тощо), забезпечення реформи місцевого самоврядування на засадах децентралізації та субсидіарності, наділення громад правовими механізмами для спільного вирішення питань, що становлять взаємний інтерес, вдосконалення виборчого законодавства, зокрема з виборів Президента України та народних депутатів України, законодавства у сфері публічної служби, боротьби з корупцією, громадських об’єднань, надання адміністративних послуг, державних нагород і державних символів України, спеціального статусу міста Києва, законодавче регулювання низки аспектів правового статусу вищого, центральних та місцевих органів виконавчої влади з огляду на зміну конституційних засад їхньої діяльності відповідно до Постанови Верховної Ради України від 22.02.2014 № 750-VII, якою було визнано такими, що на території України є чинними положення Конституції України, прийнятої на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII, вирішення питань, що випливають з повноважень Верховної Ради України щодо призначення позачергових виборів, призначення/звільнення окремих категорій посадових осіб, найменування населених пунктів, їх віднесення до категорій міст, зміни та встановлення меж районів і міст, здійснення контрольних повноважень тощо.
За результатами попереднього опрацювання питань Верховна Рада України розглянула 155 проектів законів України, головним з підготовки яких визначався Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. З них 18 було прийнято в цілому, 2 – у першому-другому читаннях, 2 – направлено на доопрацювання та враховано в інших проектах, 133 – не підтримані парламентом під час голосування, відхилені та зняті з розгляду. При цьому 2 законопроекти відповідно до статті 106 Регламенту Верховної Ради України підлягають розгляду новообраною Верховною Радою України за процедурою підготовки до другого читання. Це проект Закону України про внесення змін до статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо обліку та технічної інвентаризації (реєстр. № 2371 від 22.02.2013) та проект Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (реєстр. № 4070а 13.06.2014).
Крім того, Комітетом підготовлено для подальшого розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України 27 законопроектів. Поряд із цим Комітетом було опрацьовано, а парламентом розглянуто 849 проектів постанов Верховної Ради України, з яких 698 було прийнято в цілому, 1 – відправлено на доопрацювання, 150 – відхилено. Ще 77 проектів постанов Верховної Ради України було підготовлено до розгляду. Абсолютна більшість вищевказаних проектів стосувалася питань призначення позачергових місцевих виборів, а також призначення/звільнення окремих посадових осіб, вирішення питань адміністративно-територіального устрою тощо. Таким чином, із 4359 законодавчих ініціатив, що розглядалися у залі пленарних засідань Верховної Ради України протягом періоду сьомого скликання, 1004 належали до предмету відання Комітету.
Вищезазначені статистичні показники вкотре засвідчують суттєві обсяги законопроектної роботи, за якими Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування перебував у трійці найбільш завантажених комітетів парламенту. Проте навіть вони не повністю враховують той масив законодавчих ініціатив, які відслідковувалися, адже фактично кожен законопроект із проблематики бюджету, податків, містобудування, житлово-комунального господарства, охорони довкілля та ресурсокористування, попри його формальну неналежність до сфери державного будівництва та місцевого самоврядування, насправді був тісно пов’язаний з нею та справляв той чи інший вплив на поведінку широкого кола учасників відповідних правовідносин, що доводилося враховувати у законопроектній роботі Комітету.
Серед конкретних результатів роботи Комітету з попередньої підготовки та опрацювання законопроектів протягом каденції Верховної Ради України сьомого скликання, можна, зокрема, назвати прийняття парламентом законів України:
Про повторні вибори народних депутатів України в одномандатних виборчих округах №№ 94, 132, 194, 197, 223 (від 05.09.2013 № 457-VII);
Про внесення змін до деяких законів України щодо соціального захисту бездомних осіб (від 17.09.2013 № 563-VII);
Про Кабінет Міністрів України (від 27.02.2014 № 794-VII);
Про внесення змін до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» щодо приведення його у відповідність з Конституцією України (від 27.02.2014 № 795-VII);
Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» щодо приведення його у відповідність з Конституцією України (від 27.02.2014 № 796-VII);
Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» та деяких інших законодавчих актів України щодо техніко-юридичного вдосконалення виборчого процесу (від 13.03.2014 № 879-VII);
Про внесення змін до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та деяких інших законів України щодо техніко-юридичного вдосконалення виборчого процесу (від 08.04.2014 № 1184-VII);
Про внесення змін до статті 24 Закону України «Про вибори Президента України» щодо зменшення мінімальної кількості членів дільничних виборчих комісій (від 06.05.2014 № 1245-VII);
Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» щодо забезпечення належної організації та проведення виборчого процесу (від 15.05.2014 № 1272-VII);
Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» щодо забезпечення належної організації та проведення голосування (від 20.05.2014 № 1276-VII);
Про співробітництво територіальних громад (від 17.06.2014 № 1508-VII);
Про внесення зміни до статті 7 Закону України «Про державні нагороди України» (від 01.07.2014 № 1546-VII) (щодо заснування ордена Героїв Небесної Сотні);
Про внесення змін до Закону України «Про громадські об’єднання» щодо забезпечення діяльності всеукраїнських громадських об’єднань (від 04.07.2014 № 1593-VII);
Про очищення влади (від 16.09.2014 № 1682-VII).
2. Законопроектна робота та її напрями
Протягом усього скликання Комітет виступав за збереження і розширення повноважень органів місцевого самоврядування, підтримуючи відповідні законодавчі ініціативи. Прикладом є підтримка членами Комітету проекту Закону України про внесення змін до статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо обліку та технічної інвентаризації (реєстр. № 2371 від 22.02.2013), поданого народними депутатами України С.Гордієнком, С.Кілінкаровим, С.Гончаровим, Є.Карташовим, М.Федоруком. Цим законопроектом пропонувалося перевести повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з обліку відповідно до закону об’єктів нерухомого майна незалежно від форм власності з категорії делегованих до категорії власних (самоврядних) повноважень та доповнити його технічною інвентаризацією зазначених об’єктів, як тісно пов’язаним та невід’ємним від обліку технологічним етапом. Члени Комітету, обговорюючи дану ініціативу, погодилися із доводами авторів, а також взяли до уваги аргументацію фахівців-практиків з органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств про необхідність законодавчо закріпити відповідні повноваження за місцевим самоврядуванням.
Започаткуванню реальної реформи системи здійснення публічної влади на основі підходів та механізмів, викладених у затвердженій Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 року Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні посприяв розгляд та наступне прийняття Верховною Радою України в цілому проекту Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (реєстр. 4756 від 23.04.2014), яким визначено організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та контролю. Аналогічне спрямування носила робота, проведена у Комітеті над проектом Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (реєстр. № 4070а 13.06.2014). Вона мала всебічний і ґрунтовний характер, проходила за участю широкого кола представників органів місцевого самоврядування та їх провідних асоціацій. Загалом до другого читання від 7 народних депутатів України надійшло 100 пропозицій, з яких 59 Комітет пропонував врахувати, 5 – врахувати частково, 6 – врахувати редакційно, 30 – відхилити. Однак у сесійній залі Верховної Ради України, яка прийняла вищевказаний законопроект за результатами першого читання за основу, не знайшлося достатньої кількості голосів народних депутатів України для його підтримки у другому читанні та в цілому і за результатами голосування законопроект з реєстр. № 4070а було повернуто до Комітету для доопрацювання та внесення на повторне друге читання.
Низка резонансних законопроектів, пов’язаних зі змінами Конституції України та відповідних норм щодо формування та діяльності Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, були розглянуті, підтримані та запропоновані Комітетом для прийняття Верховною Радою України як закони. Це, в першу чергу, проект нової редакції Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (з реєстр. № 4146), яким, зокрема, було змінено положення щодо призначення і звільнення членів Кабінету Міністрів України, взаємовідносин Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України, Президентом України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, повноваження Прем’єр-міністра України, окремі питання організації Секретаріату Кабінету Міністрів України, а також аналогічні за спрямуванням проекти змін до законів України «Про центральні органи виконавчої влади» (з реєстр. № 4147) та «Про місцеві державні адміністрації» (з реєстр. № 4148). Всі вони отримали підтримку більшості народних депутатів України при розгляді на пленарному засіданні парламенту та стали чинними законами України.
Традиційно у законодавчому «портфелі» Комітету значне місце посідали законопроекти сфери виборчого законодавства, що стосувалися виборів як на місцевому, так і на загальнодержавному рівнях. Зокрема, подаючи зміни до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», суб’єкти права законодавчої ініціативи пропонували організувати обрання міських голів за мажоритарною системою абсолютної більшості, забезпечити фінансування місцевих виборів, надати можливості для навчання кандидатам на посади сільських, селищних, міських голів, загалом удосконалити техніко-юридичні аспекти виборчого процесу тощо. Серйозну роботу було проведено Комітетом при опрацюванні законодавчих ініціатив з удосконалення Закону України «Про вибори Президента України». Адже доводилося працювати за умов жорсткого часового дефіциту безпосередньо в рамках виборчої кампанії президентських виборів 25 травня 2014 року.
Не менш складні питання законотворення вирішувалися в Комітеті при підготовці законодавчих основ організації і проведення виборів народних депутатів України. Так, за результатами роботи створеної у Комітеті Робочої групи з опрацювання узгодженого законопроекту про повторні вибори народних депутатів України у деяких одномандатних виборчих округах у зв’язку з неможливістю достовірного встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року, народними депутатами України – членами Комітету було підготовлено відповідний законопроект з реєстр. №2971-д, який Верховна Рада України прийняла як Закон України від 05.09.2013 № 457-VII «Про повторні вибори народних депутатів України в одномандатних виборчих округах №№94, 132, 194, 197, 223». Крім того, Комітет розглянув та рекомендував Верховній Раді України прийняти низку законопроектів, якими пропонувалося внести зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України», зокрема з реєстраційними №№2908, 2908 (доопрацьований), 4162а, 4531а, 5157, 4353а. Зазначеними документами пропонувалося, серед іншого, здійснити техніко-юридичне вдосконалення правового регулювання виборчих процедур, повернення на парламентських виборах до пропорційної виборчої системи за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій (виборчих блоків), встановивши, що формування виборчого списку кандидатів здійснюється з урахуванням пропозицій регіональних організацій партій, встановлення порядку, за яким при існуючій змішаній виборчій системі передбачити висування кандидатів у народні депутати України, включених до виборчих списків, не тільки політичними партіями, а й виборчими блоками політичних партій, корекція окремих норм для врахування ситуації, яка склалася в Донецькій та Луганській областях, а також на тимчасово окупованій території України в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, з метою законодавчого забезпечення реалізації громадянами України гарантованих їм Конституцією України виборчих прав. Однак зазначені законопроекти не були підтримані Верховною Радою України.
На виконання пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України, яка наділяє парламент повноваженнями на призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування, Комітетом на основі вивчення і обговорення клопотань окремих місцевих рад та посадових осіб органів місцевого самоврядування готувалися та подавалися необхідні для розгляду у сесійній залі матеріали. Так, за час роботи сьомого скликання було прийнято 650 відповідних постанов Верховної Ради України, внаслідок чого призначено вибори 526-ти сільських голів, 63-х селищних голів, 59-ти міських голів та депутатів 5-ти місцевих рад. Також Комітетом було опрацьовано та підготовлено до розгляду Верховною Радою України ще 162 проекти постанов із зазначеного кола питань.
Серед питань, що розглядалися Комітетом, були питання призначення/звільнення окремих посадових осіб державних органів, законодавче забезпечення діяльності яких віднесено до його предмету відання. Йшлося про членів Центральної виборчої комісії, подання стосовно яких вносилися Президентом України, а також членів Кабінету Міністрів України, в т.ч. Прем’єр-міністра України, включаючи питання формування уряду, розгляду проектів резолюції недовіри. У сфері законодавчого забезпечення діяльності громадських об’єднань за численними наполяганнями громадськості було внесено зміни Закону України «Про громадські об’єднання», які дозволяють всеукраїнським громадським організаціям зберегти раніше існуючу структурну побудову та не позбавляти місцеві осередки статусу юридичних осіб. У сфері державних нагород, окрім заснування ордену Героїв Небесної Сотні, на увагу заслуговували законодавчі пропозиції щодо запровадження нових почесних звань «Мати-героїня», «Заслужений працівник дипломатичної служби України», «Заслужений працівник місцевого самоврядування в Україні» рекомендації щодо прийняття яких Комітет подав на розгляд парламенту.
Впродовж сьомого скликання Комітет продовжував опрацьовувати питання адміністративно-територіального устрою, вирішення яких згідно із пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України віднесено до повноважень Верховної Ради України. Так, до розгляду у сесійній залі було підготовлено 5 проектів постанов Верховної Ради України щодо зміни меж районів і міст. Зокрема, Комітет розглянув подання Житомирської обласної ради та вніс на розгляд парламенту проект Постанови щодо зміни і встановлення меж міста Коростень і Коростенського району Житомирської області, в якому пропонувалося збільшити територію міста Коростень на 845,70 гектара земель та затвердити територію міста Коростень загальною площею 4230,84 гектара і територію Коростенського району загальною площею 172619,43 гектара. Необхідність встановлення нової межі міста Коростень обумовлена розвитком житлового будівництва, соціальної інфраструктури, раціонального розміщення об’єктів громадського призначення, промислового виробництва, доріг та інженерних комунікацій, організацією ландшафтно-рекреаційних територій.
Окрім цього, було підготовлено 12 проектів постанов Верховної Ради України щодо найменування та перейменування населених пунктів. Зокрема, селу Межиріччя Ярославицької сільської ради Млинівського району Рівненської області було повернуто його історичну назву – село Чекно, перша згадка про яке за даними Державного архіву Рівненської області датується 1564 роком і пов’язана з чеканкою князем Луцьким Ярославом Ізяславовичем своєї монети. Також Комітет підготував 5 проектів постанов щодо віднесення окремих міст районного значення до категорії міст обласного значення. Серед них – місто Чортків, – адміністративний, промисловий, культурний центр однойменного району на півдні Тернопільської області з населенням близько 30 тисяч осіб. Віднесення міста до категорії міст обласного значення надасть змогу збільшити темпи розвитку територіальної громади, підвищити фінансово-економічну самостійність місцевого самоврядування, інвестиційну привабливість території.
Окрім законопроектів профільного характеру щодо яких Комітет визначався головним, було розглянуто значну кількість законодавчих ініціатив, де головними визначалися інші комітети парламенту. Робота над такими законопроектами вкотре засвідчила багатогранність і всеосяжність сфери державного будівництва та місцевого самоврядування: які б питання не розглядалися – бюджету, податків, містобудування, освіти, ресурсокористування, земельних відносин, соціального захисту і таке інше – вони безпосередньо або опосередковано завжди мали відношення до предмету відання Комітету.
Зокрема, бюджетне законодавство не віднесено до предмету відання Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Однак воно ніколи не залишалося поза увагою Комітету, зважаючи на роль фінансового ресурсу для забезпечення належної діяльності як органів місцевого самоврядування, так і органів державної влади, проведення адміністративної реформи, функціонування інститутів державної служби та служби в органах місцевого самоврядування тощо. Так, народні депутати України – члени Комітету взяли активну участь у розгляді та формуванні пропозицій до основних напрямів бюджетної політики на 2014 та 2015 роки, поданих Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 33 Бюджетного кодексу України. При цьому під час формування пропозицій Комітету були взяті до уваги відповідні аналітичні матеріали провідних асоціацій органів місцевого самоврядування, спрямовані на належне врахування місцевих та регіональних інтересів. Розглядалися законопроекти з питань формування бюджету м. Києва, неприпустимості затримки органами Держказначейства платежів з місцевих бюджетів за зобов’язаннями відповідних самоврядних структур, спрямування до бюджетів окремих регіонів частини плати за користування надрами загальнодержавного значення тощо. Також Комітет постійно звертав увагу ініціаторів тих чи інших законопроектів на необхідність забезпечувати фінансовими ресурсами додаткові обсяги повноважень, якими пропонувалося наділити органи місцевого самоврядування, зокрема у сфері соціального захисту.
3. Виконання контрольних функцій
Реалізуючи контрольну функцію, Комітет здійснював аналіз практики застосування законодавчих актів у діяльності державних органів та їх посадових осіб з питань, віднесених до предмету його відання, розглядав матеріали Рахункової палати, питання відповідальності Кабінету Міністрів України, надавав роз’яснення тих чи інших законодавчих положень, які викликали неоднозначне розуміння та застосування тощо.
Зокрема, розглядалися результати аналізу формування та здійснення видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам на органи місцевого самоврядування, затверджений постановою Колегії Рахункової палати від 24.10.2012 № 20-22, результати аудиту Рахункової палати ефективності використання коштів державного фонду регіонального розвитку, результатів аудиту ефективності використання коштів державного бюджету Центральною виборчою комісією у 2012 році та І кварталі 2013 року, виконання Державного бюджету України за перший квартал 2013 року в частині міжбюджетних трансфертів та місцевих бюджетів, інформація щодо результатів аналізу ефективності використання коштів державного бюджету в ході оптимізації системи центральних органів виконавчої влади тощо. За наслідками розгляду Комітет неодноразово звертався до Кабінету Міністрів України з пропозиціями щодо удосконалення механізмів формування державного фонду регіонального розвитку, перерахування органам місцевого самоврядування всіх передбачених законом трансфертів, завершення проведення комплексного функціонального обстеження центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також забезпечення проведення інвентаризації об’єктів державної власності, які віднесені до сфери управління утворених у ході оптимізації державних органів та перебувають у їх господарському віданні.
У межах виконання контрольних повноважень (в т. ч. тих, що випливають з повноважень парламенту) Комітет розглядав проект Постанови Верхової Ради України «Про відповідальність Кабінету Міністрів України» (реєстр. № 3692 від 25.11.2013), внесений народними депутатами України А.Яценюком, В.Кличком, О.Тягнибоком та іншими 163 народними депутатами України та підтримав його прийняття. Також за дорученням Голови Верховної Ради О.Турчинова було опрацьовано питання про заяву Прем’єр-міністра України Яценюка А.П. про його відставку з посади Прем’єр-міністра України. Відзначаючи правомірність подання такої заяви, Комітет вирішив рекомендувати Верховній Раді України відповідно до пункту 12 статті 85 Конституції України, частини другої статті 15 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» розглянути відповідне питання на її пленарному засіданні.
Комітет аналізував практику застосування окремих чинних законів України, звертаючись з цього приводу до профільних міністерств, наукових установ, експертів місцевого самоврядування. Можна вказати, зокрема, на Закон України «Про громадські об’єднання», яким було передбачено низку доручень на адресу Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади щодо вчинення певних дій на виконання даного Закону, Закон України «Про порядок обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад)», щодо якого Комітет дійшов висновку про потребу вдосконалення окремих його положень. У цьому ж контексті в порядку контролю за застосуванням виборчого законодавства, Комітет відслідковував фінансові аспекти проведення виборів усіх рівнів та у взаємодії з Центральною виборчою комісією неодноразово звертався до Кабінету Міністрів України з проханням вжити заходів для забезпечення їх фінансування, в тому числі передбачаючи або збільшуючи необхідні обсяги видатків за певними конкретними бюджетними програмами.
Керуючись частиною третьою статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», відповідно до якої комітети з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України, у Комітеті та його секретаріаті були підготовлені, а на засіданнях Комітету затверджені наступні роз’яснення:
- щодо з’ясування терміну набрання чинності статтею 344 Податкового кодексу України в частині призначення пенсій посадовим особам органів податкової служби незалежно від місця роботи на час досягнення пенсійного віку відповідно до Закону України «Про державну службу» (за зверненням Міністерства соціальної політики України);
- щодо застосування частини другої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині здійснення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень, а також деяких питань щодо формування, зміни складу, діяльності та ліквідації постійних комісій сільської, селищної, міської ради (за зверненням народного депутата України Пономарьова О.С.);
- щодо відповідності положень Регламенту Рівненської міської ради шостого скликання в частині встановлення режимів голосування із застосуванням електронної системи підрахунку голосів частині третій статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (за зверненням Рівненської міської ради).
До Комітету продовжили надходити щорічні інформаційно-аналітичні матеріали Міністерства економічного розвитку і торгівлі України про стан виконання рекомендацій, схвалених Постановою Верховної Ради України від 05.06.2003 № 939-IV «Про рекомендації парламентських слухань про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування». Вони містили різнопланову інформацію про діяльність органів виконавчої влади з підготовки і видання нормативно-правових документів на підтримку місцевого самоврядування, адміністративно-територіальної реформи, сприяння фінансовим аспектам регіонального розвитку, розвитку підприємництва, сільських територій тощо.
Також на виконання контрольних повноважень Комітет надіслав звернення до голів обласних державних адміністрацій та голів обласних рад щодо надання даних про перелік сільських, селищних та міських рад, в яких припинено повноваження відповідних голів, однак не ухвалено рішення про призначення відповідних позачергових виборів. Отримана Комітетом інформація із зазначенням причин дострокового припинення повноважень, дати відправлення відповідного клопотання та найменування суду, що здійснює розгляд відповідної справи (у разі наявності) надала змогу більш адекватного аналізу стану справ, сприяла своєчасності та обґрунтованості комітетських рішень щодо призначення позачергових місцевих виборів.
4. Співпраця з органами державної влади та місцевого самоврядування,
науковими та навчальними закладами громадським середовищем
Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування продовжив у Верховній Раді України сьомого скликання традиції тісної співпраці та взаємодії з органами державної влади, асоціаціями органів місцевого самоврядування, науковими та навчальними закладами, експертним громадським середовищем. Зокрема, йшлося про взаємну участь у спільних публічних заходах (засіданнях, круглих столах, конференціях тощо), залучення до діяльності робочих груп, проведення робочих зустрічей, нарад, консультацій, надання фахових експертно-аналітичних висновків до проектів законів, рішень, роз’яснень Комітету з питань предмету відання.
Так, було налагоджено нові та зміцнено раніше існуючі зв’язки з Міністерством юстиції України, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Секретаріатом Кабінету Міністрів України, Центральною виборчою комісією, Рахунковою палатою, Національним агентством України з питань державної служби, Головним управлінням з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента України, Державним фондом сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, Інститутом держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, Національним університетом «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Науково-дослідним інститутом державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України, Інститутом законодавства Верховної Ради України, Інститутом української мови НАН України (відділ ономастики), Національною Академією державного управління при Президентові України, Академією муніципального управління, Чернівецьким національним університетом ім. Юрія Федьковича, Академією муніципального управління Міністерства освіти і науки України, Інститутом виборчого права, Інститутом громадянського суспільства, Центром політико - правових реформ, Лабораторією законодавчих ініціатив.
На всі засідання Комітету, створених ним робочих груп, інші публічні заходи завжди запрошувалися представники асоціацій органів місцевого самоврядування із всеукраїнським статусом. З багатьох питань Комітет звертається до фахівців асоціацій за наданням експертних висновків або для висловленням своєї точки зору. При цьому позиціям асоціацій як реальних представників і виразників глибинних практичних інтересів місцевого самоврядування надавалося пріоритетне значення при вирішенні того чи іншого питання. Аналогічним чином на заходах, які проводили асоціації, були присутні представники Комітету. Четверо народних депутатів України – членів Комітету були представлені у міжфракційному депутатському об’єднанні «За розвиток місцевого самоврядування», створеному у Верховній Раді України сьомого скликання за ініціативи та у взаємодії з провідними всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування.
Значну підтримку діяльності Комітету надавали його позаштатні консультанти – фахівці, які мали досвід роботи в органах державної влади та місцевого самоврядування, наукових, навчальних закладах, працювали народними депутатами України попередніх скликань, володіли серйозним науковим та практичним доробком у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування.
У Комітеті також надавалася можливість проходження практики для магістрантів та стажування для інтернів за програмою «Помічник Голови Комітету Верховної Ради України» у 2012-2013 роках, котрі представляли провідні вищі навчальні заклади України. Серед них Національний університет «Києво-Могилянська Академія», Дипломатична академія України при МЗС, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Національний університет «Острозька академія», Чорноморський державний університет імені Петра Могили, Інститут міжнародних відносин Національний авіаційний університет, Національна академія державного управління при Президентові України, Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника, Національний технічний університет України «Київський політехнічний інститут», Київська національна академія внутрішніх cправ України, Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого».
5. Міжнародне партнерство та проведені заходи
Керуючись статями 13, 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», які надають можливості для широкої взаємодії з міжнародними організаціями, Комітет впродовж скликання розвивав тісні взаємовигідні відносини з низкою профільних міжнародних програм. Так, партнерами Комітету були:
- Проект Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй в Україні та ЄС «Місцевий розвиток, орієнтований на громаду» (проект діятиме до червня 2017);
- Проект Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй в Україні та ЄС «Поширення кращих практик недержавного моніторингу надання адміністративних послуг» (проект діятиме до грудня 2015);
- Програма Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» (програма діятиме до грудня 2017);
- Програма Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «RADA: підзвітність, відповідальність, демократичність» (програма діятиме до листопада 2018);
- Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні» (DESPRO) (проект діятиме до травня 2017)
Разом із цим, Комітет виступив бенефіціаром низки наступних міжнародних проектів:
- Проект міжнародної технічної допомоги «Розробка та впровадження інструментів доступу до публічної інформації у малих містах України», що здійснюється за підтримки Європейського Союзу та реалізується виконавчим комітетом Української міської ради в партнерстві з ВГО «Асоціація малих міст України» (проект діятиме до 1 січня 2015);
виконавець проекту: Виконавчий комітет Української міської ради;
реципієнт проекту: Виконавчий комітет Української міської ради, Всеукраїнська громадська організація «Асоціація малих міст України;
- Проект міжнародної технічної допомоги Агентства США з міжнародного розвитку «Україна: Зміцнення політичних процесів в Україні (Компонент III)», який виконує Консорціум зі зміцнення виборчого та політичного процесу через Національний Демократичний Інститут (проект діятиме до 01 квітня 2016);
виконавець проекту: Консорціум зі зміцнення виборчого та політичного процесу через Національний Демократичний Інститут;
реципієнт проекту: Всеукраїнське громадське об’єднання «Інститут Республіка», Всеукраїнська громадська організація «Громадянська мережа «ОПОРА»;
- Проект міжнародної технічної допомоги Агентства США з міжнародного розвитку “Програма реформування виборчого законодавства України”, що виконується Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) (проект діятиме до 7 квітня 2016);
виконавець проекту: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES);
реципієнт проекту: Центральна виборча комісія; громадська організація «Незалежний центр політичних досліджень».
Комітетом, за тісної співпраці з міжнародними партнерами, неурядовими організаціями, органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями було організовано і проведено 5 круглих столів наступної тематичної спрямованості:
- «Актуальні питання законодавчого регулювання правового статусу столиці України – міста-героя Києва» (13 лютого 2013 року, обговорення питань організаційно-правової основи місцевого самоврядування в місті Києві, законодавчого забезпечення проведення виборів депутатів Київської міської ради та Київського міського голови, фінансової основи здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у столиці України);
- «Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні» (13 березня 2013 року, обговорення проблем законодавчого регулювання місцевого референдуму як ключового інституту безпосередньої демократії);
- «Актуальні питання законодавчого регулювання співробітництва територіальних громад» (2 червня 2014 року, обговорення проекту Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (реєстр. № 4756 від 23.04.2014), поданого Кабінетом Міністрів України);
- «Розвиток місцевої демократії та самоорганізація населення. Стан та перспективи» (20 листопада 2013 року, обговорення питань нормативно-правового регулювання форм безпосередньої демократії);
- «Політична криза в Україні: парламентські інструменти її подолання. Обговорення рекомендацій» (16, 18 грудня 2014 року, обговорення можливих шляхів виходу із ситуації, що склалася в Україні та шляхи подолання політичної кризи, а також напрацювання рекомендацій щодо прийняття рішень органами державної влади; фактично вперше на такому високому рівні були сформульовані конкретні пропозиції щодо законодавчого повернення України до парламентсько-президентської форми правління).
Разом із цим, члени Комітету, працівники його секретаріату запрошувалися до участі у багатьох публічних заходах самоврядної тематики, що проводилися як у столиці, так і регіонах країни. Серед них можна відзначити такі:
- форум місцевого самоврядування, що відбувся 28 березня 2013 року у м.Львові та був присвячений проблемам збереження архітектурної спадщини, місцевого економічного розвитку, фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;
- круглий стіл «Удосконалення правового регулювання інституту референдуму в Україні», що відбувся 28 травня 2013 року за ініціативи Коаліції громадських організацій «За чесний референдум»;
- круглий стіл щодо удосконалення виборчого законодавства України з метою обговорення рекомендацій Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) та ОБСЄ/БДІПЛ щодо кодифікації виборчого законодавства України, що відбувся 11 вересня 2013 року у Міністерстві юстиції України;
- установча конференція для 20 міст-учасників проекту «Доступність публічної інформації, як основа місцевої демократії», що відбулася 3 жовтня 2013 року у місті Українка Київської області;
- зустріч у Комітеті із слухачами групи «Регіональне управління» 2 курсу денної форми навчання факультету підготовки магістрів державного управління Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, що відбулася 21 жовтня 2013 року;
- науково-методичний семінар «Методичне забезпечення здійснення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування з питань європейської інтеграції та євроатлантичного співробітництва», що відбувся 30 жовтня 2013 року у м. Івано-Франківськ;
- круглий стіл «Концептуальні підходи удосконалення Конституції України в частині адміністративно-територіального устрою», що відбувся 31 жовтня 2013 року та був організований Ресурсним Центром зі сталого місцевого розвитку при Українській асоціації районних та обласних рад;
- круглий стіл «Реформування місцевого самоврядування в Україні», що відбувся 11 листопада 2013 року та був організований в рамках діяльності Програми Ради Європи «Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування в Україні»;
- підсумкова конференція Конкурсу Ради Європи «Кращі практики місцевого самоврядування – 2013», що відбулася 16 грудня 2013 рок в рамках Програми «Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування в Україні»;
- круглий стіл «Конституційна реформа: шляхи проведення та напрямки змін», що відбувся 10 квітня 2014 року та був організований Центром політико-правових реформ;
- конференція з питань децентралізації державної влади в Україні, що відбулася 24 квітня 2014 року у клубі Кабінету Міністрів України;
- круглий стіл з експертного обговорення проекту Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» у новій редакції, що відбувся 23 травня 2014 року та був організований Ресурсним центром зі сталого місцевого розвитку при Всеукраїнській асоціації органів місцевого самоврядування «Українська асоціація районних та обласних рад»;
- Дні Діалогу представників органів місцевого самоврядування та органів державної влади, що відбулися 25 червня 2014 року та були організовані Всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» та інші.
6. Робота із зверненнями
Важливою складовою діяльності Комітету була робота зі зверненнями, які надходили від громадян та юридичних осіб – органів державної влади і місцевого самоврядування, їх керівників, асоціацій органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадських об’єднань та політичних партій, міжнародних та вітчизняних неурядових організацій, наукових, навчальних закладів тощо.
Загалом впродовж періоду сьомого скликання було отримано близько 900 звернень від громадян та понад 4500 звернень від юридичних осіб з усього кола питань предмету відання Комітету. Зазначені звернення опрацьовувалися секретаріатом Комітету, підкомітетами Комітету, а найбільш суспільно-значимі та складні розглядалися безпосередньо на комітетських засіданнях. Так, впродовж усієї сесії на засіданнях Комітету розглядалися звернення місцевих рад усіх рівнів щодо суспільно-політичної ситуації в Україні, що надходили і продовжують надходити до Верховної Ради України (більше 400 звернень). Комітет брав надану інформацію до відома, рекомендуючи місцевим радам ні на крок не відступати у своїй роботі від фундаментальних приписів Конституції України і, в першу чергу, частини другої статті 19, яка встановлює чітку детермінацію поведінки органів публічної влади та їх посадових осіб: діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
Окрім цього, громадяни мали можливість звертатися до керівництва Комітету на особистих прийомах, порядок організації та проведення яких затверджено Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 6 лютого 2008 року № 224 і які здійснювалися згідно із графіком особистого прийому громадян у сесійний період. Всього було проведено три таких прийоми під час яких до керівництва Комітету звернулося 38 громадян (здебільшого кияни) з питань в основному особистого характеру.
7. Робота із запитами на отримання публічної інформації
Розгляд запитів на отримання публічної інформації проводився у Комітеті відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Загалом за звітний період до Комітету надійшло 113 запитів на отримання публічної інформації, з яких 94 було отримано в електронному вигляді, а 19 – на паперових носіях. Авторами 85 запитів були громадяни України, а 28 – юридичні особи. При цьому 14 із загальної кількості запитів відповідно до частини третьої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» були переадресовані до Верховної Ради України з наступним розглядом у Комітеті іншими органами – Центральною виборчою комісією, Міністерством юстиції України, Адміністрацією Президента України, Секретаріатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Запити були пов’язані з усім спектром питань предмету відання та діяльністю Комітету і стосувалися правового регулювання організації та діяльності громадських рад при органах влади, реформування системи місцевого самоврядування, виборчого законодавства, імпічменту Президента України, проведення позачергових місцевих виборів, найменування населених пунктів, встановлення їх меж, зняття з обліку, статусу міст, надання копій законів, законопроектів, порівняльних таблиць до них, протоколів засідань Комітету, висвітлення деяких інших питань його діяльності тощо.
За характером запитуваної інформації, лише 24 запити стосувалися отримання правової інформації, а решта – статистично-довідкової, що була в розпорядженні Комітету.
При розгляді запитів на отримання публічної інформації Комітет жодного разу не скористався можливістю відмови від розгляду порушеного питання по суті за процедурою розгляду інформаційних запитів, встановленою Законом України «Про доступ до публічної інформації» та його наступним розглядом за дещо відмінною процедурою розгляду звернень громадян, передбаченою Законом України «Про звернення громадян».
8. Відкритість діяльності Комітету
За час роботи Верховної Ради України сьомого скликання Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування виявив високий рівень публічності, відкритості та гласності всіх аспектів своєї діяльності при виконанні законопроектної, організаційної та контрольної функцій, прагнув до конструктивного діалогу та співпраці з усіма гілками державної влади, органами місцевого самоврядування та їх провідними асоціаціями, науковими та навчальними закладами, вітчизняними та міжнародними неурядовими організаціями, фахівцями, експертами, залучаючи їх практично до всіх етапів роботи над питаннями, віднесеними до його відання.
Гласність роботи Комітету, створених у його складі підкомітетів, робочих груп, керівництва, окремих народних депутатів України – членів Комітету та його секретаріату забезпечувалася шляхом розміщення статей, інтерв’ю, прес-релізів, новин, іншої інформації на офіційному веб-сайті Верховної Ради України, офіційному веб-сайті Комітету (http://komsamovr.rada.gov.ua), сайтах міжнародних партнерів Комітету та всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування, наданням відповідей на запити про доступ до публічної інформації. Роботу Комітету висвітлювали газети «Голос України», «Урядовий кур’єр», «Дзеркало тижня», журнал «Віче», регіональні газети і журнали, парламентський телеканал «Рада» тощо.
9. Висновки та пропозиції
Робота Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування в період сьомого скликання була спрямована на всебічне вдосконалення національного законодавства у сферах державного будівництва та місцевого самоврядування, виконання його контрольних функцій та попередню підготовку окремих питань в межах предмету відання, які Конституцією України віднесено до повноважень Верховної Ради України.
Комітет всіляко підтримував загальнодержавну політику реформування системи здійснення влади в Україні на засадах децентралізації та деконцентрації владних повноважень, основи якої було закладено Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Елементами практичної реалізації даної Концепції стало прийняття Закону України «Про співробітництво територіальних громад», а також підготовка до другого читання проекту Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Також Комітет став фактично першим органом такого високого рівня в Україні, який у грудні 2013 року заявив та обґрунтував необхідність повернення норм Конституції України до редакції, що діяла до жовтня 2010 року, підтримавши відновлення парламентсько-президентської форми правління. Крім того, Комітет оперативно розглянув та подав до сесійної зали ключові законопроекти, що з огляду на конституційні зміни по-новому врегульовували діяльність Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій.
Впродовж скликання у Комітеті постійно готувалися законопроекти виборчого законодавства, що, загалом, дозволило забезпечити нормативну основу проведення позачергових виборів Президента України та народних депутатів України. Також вдосконалювалося законодавство у сфері місцевих виборів з метою надати можливості для їх проведення разом із загальнодержавними. Комітет своєчасно готував і подавав на розгляд парламенту матеріали щодо призначення позачергових виборів сільських, селищних, міських голів, депутатів місцевих рад, вирішення питань адміністративно-територіального устрою, кадрових повноважень Верховної Ради України.
Разом із тим необхідно відзначити, що багато проблемних питань державного будівництва та місцевого самоврядування залишаються невирішеними і потребують уваги та зосередження практичних зусиль депутатського корпусу Верховної Ради України восьмого скликання. Це стосується подальших кроків із реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, розробки базового закону з врегулювання територіального устрою України, вдосконалення Закону України «Про всеукраїнський референдум» та підготовки і прийняття закону про місцеві референдуми, законодавче забезпечення таких форм безпосередньої демократії як збори за місцем проживання, місцеві ініціативи, прийняття нової редакції Закону України «Про органи самоорганізації населення», вдосконалення законодавства у сферах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, надання адміністративних послуг, діяльності громадських об’єднань, кодифікації виборчого законодавства, реального забезпечення органів місцевого самоврядування достатніми фінансовими ресурсами, належною просторовою основою тощо.
У цьому контексті особлива надія пов’язується із майбутніми конституційними змінами системи здійснення публічної влади в Україні, кардинальним вирішенням питання із запровадженням повноцінного місцевого самоврядування на рівні районів і областей, а також нового формату діяльності місцевих органів виконавчої влади як суто наглядових і координуючих органів. Це дозволить, нарешті, говорити про адекватне відображення засадничих принципів Європейської хартії місцевого самоврядування у вітчизняному законодавстві.