ПРАВОВА ПОЗИЦІЯ
Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування стосовно конституційного подання Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частини першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»
У зв’язку із зверненням судді Конституційного Суду України Ю.І.Нікітіна щодо висловлення правової позиції Комітету стосовно питання, порушеного у конституційному поданні Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частини першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Комітет розглянув зазначене подання.
Суб’єкт права на конституційне подання – Харківська міська рада – звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частини першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно того, чи має право орган місцевого самоврядування скасовувати або вносити зміни до своїх раніше прийнятих рішень.
Комітет розглянув порушені в конституційному поданні питання та прийшов до висновку, що зазначені у поданні положення Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» потребують не додаткового законодавчого регулювання, а саме тлумачення у контексті законодавства, яке регулює публічно-правові відносини, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування та прийняття ними рішень у межах їх компетенції.
Статус і повноваження місцевого самоврядування, яке здійснюється територіальною громадою безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, регулюється Конституцією України (зокрема, статтями 7, 140-146) та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», який визначає, зокрема, порядок утворення та діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, спосіб прийняття ними рішень в межах повноважень, встановлених законом. Визначений цими актами статус органів місцевого самоврядування передбачає необхідні повноваження, які відображають природу влади, яка здійснюється народом через органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України); при цьому, відповідно до принципу субсидіарності, слід враховувати характер цієї влади як найбільш наближеної до населення і покликаної діяти в інтересах територіальної громади.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеві ради в межах своїх повноважень приймають нормативні та інші акти у формі рішень. Такі рішення можуть носити нормативний характер (таким чином, відповідні акти мають тривале або неодноразове застосування) або бути актами індивідуальної дії, які вичерпують свою дію разовим застосуванням; у той чи інший спосіб ці рішення врегульовують певні правовідносини.
Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», закріплюючи право органів місцевого самоврядування приймати рішення з питань, віднесених до їх компетенції, прямо не вказують на їх право вносити зміни до своїх рішень та скасовувати рішення, прийняті раніше (що слід розглядати як одну з форм внесення змін до попередніх рішень). Проте системний аналіз встановленого законодавством обсягу повноважень органів місцевого самоврядування дає підстави вважати, що право цих органів вносити зміни до своїх актів та скасовувати раніше прийняті акти випливає з їх права змінювати правовідносини, встановлені раніше відповідними рішеннями, і безпосередньо пов’язане з їх правом приймати рішення з питань, віднесених до їх компетенції. Дійсно, важко припустити, що рішення (акти) органів місцевого самоврядування стосуються питань, досі жодним чином не врегульованих. Однак внесення змін до прийнятих раніше рішень та їх скасування здійснюється також шляхом прийняття рішення на підставі, в межах повноважень та у порядку, установленому Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Чинні закони України прямо передбачають окремі випадки внесення змін до попередньо прийнятих актів або їх скасування. Так, відповідно до частини другої статті 77 Бюджетного кодексу України місцевий бюджет затверджується рішенням відповідної місцевої ради; частина сьома статті 78 Бюджетного кодексу України передбачає можливість прийняття відповідною радою «рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет». Пункт «г» частини першої статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлює, що місцеві ради «видають і скасовують дозволи на відособлене спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення».
Більш загально, можна стверджувати, що повне позбавлення органів місцевого самоврядування можливості вносити зміни до своїх рішень та, зокрема, скасовувати їх унеможливлювало б реалізацію основної конституційної функції місцевого самоврядування – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.
Слід зазначити, що у практиці діяльності органів місцевого самоврядування трапляються випадки прийняття рішень, які не відповідають вимогам Конституції та законів України. Так, частина десята статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає визнання актів органів місцевого самоврядування незаконними у судовому порядку. Очевидно, що судовий процес щодо визнання акту місцевої ради незаконним ініціюється не самим органом місцевого самоврядування, а іншим суб’єктом. Однак законом передбачаються випадки скасування органом місцевого самоврядування власного акту з мотивів його незаконності. Така норма, зокрема, передбачена статтею 21 Закону України «Про прокуратуру». Так, нею прокурор уповноважений внести протест на акт, який суперечить закону, до органу, який його прийняв; частина друга цієї статті стверджує: «У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом…».
Отже, законом передбачені випадки скасування органом місцевого самоврядування попередньо прийнятих ним рішень; зокрема, підставою для цього може бути незаконність прийнятого акта.
Проте у контексті конституційного подання Харківської міської ради слід розглянути можливість скасування органом місцевого самоврядування свого законного рішення у межах власної компетенції встановлювати регулювання певних правовідносин, тобто з міркувань доцільності.
На думку Комітету, у принципі право органу місцевого самоврядування законне рішення з міркувань доцільності не може бути заперечене у повному обсязі; можливість цього ілюструється наведеними вище прикладами, прямо передбаченими законом. Однак, на думку Комітету, зміна чи припинення попередньо врегульованих правовідносин через прийняття рішення органом місцевого самоврядування далеко не завжди може здійснюватися шляхом внесення змін чи скасування попередньо прийнятого рішення.
У першу чергу це залежить від характеру прийнятого акта – нормативного чи розпорядчого.
Нормативний акт є актом неодноразового застосування. Його скасування припиняє його застосування до регулювання відповідних правовідносин з часу набрання чинності акту про його скасування, однак не впливає і не може вплинути на правовідносини, що склалися відповідно до нього у час, коли він був чинним (відсутність зворотної дії у часі акта про скасування попередньо прийнятого акта).
Розпорядчий акт (акт індивідуальної дії) є актом одноразового застосування. Він наділяє відповідного суб’єкта певним правом (і покладає на іншого суб’єкта певний обов’язок), яким зазначений суб’єкт правомірно може скористатися. Тому скасування такого акту після його застосування (виконання), тобто після того, як уповноважений суб’єкт скористався наданим йому правом, також не може вплинути на правовідносини, що склалися внаслідок його застосування.
Водночас слід зазначити, що, як правило, між моментом набрання чинності актом індивідуальної дії (тобто моментом надання відповідного права) та моментом його застосування (тобто реальним виникненням правовідносин внаслідок того, що уповноважений суб’єкт скористався наданим правом) наявний певний проміжок часу. Наприклад, рішення місцевої ради про надання певному суб’єкту земельної ділянки (виникнення права) повинно бути реалізоване шляхом укладення відповідної угоди між цим суб’єктом та органом, уповноваженим укладати такі угоди. Після набрання чинності такою угодою рішення ради є виконаним, і його скасування не може мати правових наслідків. Припинення правовідносин, що виникли внаслідок застосування акта, має здійснюватися з урахуванням їх реального існування. Так, може стояти питання про розрив договору оренди (а не про його скасування), про викуп або вилучення земельної ділянки з користування (а не про ненадання її у користування). Водночас до укладення такої угоди та набрання нею чинності (тобто до моменту, коли уповноважений суб’єкт скористався наданим йому правом) скасування рішення про надання права можливе, якщо для цього наявні відповідні законні підстави.
Подібно рішення місцевої ради про призначення певної особи на посаду відповідно до її повноважень є виконаним з моменту вступу зазначеної особи на посаду. З цього моменту скасування рішення про призначення особи не може бути прийняте: мова може йти лише про звільнення з посади (припинення повноважень) такої посадової особи. Проте до вступу на посаду такої особи рішення про її призначення може бути скасоване за належних підстав.
Таким чином, Комітет приходить до висновку, що рішення органу місцевого самоврядування розпорядчого характеру (акти індивідуальної дії), прийняті відповідно до Конституції та законів України, можуть бути скасовані відповідним органом, який їх прийняв, до того часу, коли вони були виконані (застосовані). Після їх виконання скасування таких актів неможливе.
Зазначений висновок стосується випадків, коли відповідний розпорядчий акт прийнятий відповідно до Конституції та законів України (тобто є законним). Водночас слід зазначити, що прийняття незаконного розпорядчого акта не повинно тягнути за собою виникнення передбачених ним правовідносин. Тому такий акт може бути скасований, у тому числі тим суб’єктом, який його прийняв (наприклад, за протестом прокурора), у будь-який час. Виконання такого акта не може мати юридичних наслідків: правочин, вчинений на підставі незаконного акта, є таким, що порушує публічний порядок, і відповідно до статті 228 Цивільного кодексу України, є нікчемним (тобто не створює юридичних наслідків). Такий висновок знаходить підтвердження у Постанові Пленуму Верховного Суду України «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» № 7 від 16 квітня 2004 року, у якій зазначено: «не можна вважати таким, що суперечить закону, рішення органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування про скасування свого рішення, за яким земельна ділянка була неправомірно одержана у власність чи користування».
Стосовно питання, поставленого у конституційному поданні Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини чотирнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (предмет регулювання регламенту ради), Комітет вважає, що частина чотирнадцята статті 46 вказаного Закону достатньо чітко відносить до предмету регулювання регламенту ради питання порядку діяльності ради, у тому числі порядку (процедури) прийняття рішень, а не підстав для її діяльності, зокрема підстав для прийняття відповідних рішень. Припущення, що місцева рада може приймати рішення (крім процедурних) на підставі регламенту ради суперечило б частині другій статті 19 Конституції України, згідно з якою органи місцевого самоврядування уповноважені діяти «лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».
Правові позиції схвалено на засіданні Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування 11 лютого 2009 року.