Правова позиція
Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування стосовно конституційного подання Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 143 Конституції України, статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України
У зв’язку із зверненням судді Конституційного Суду України Кампа В.М. з проханням надати правові позиції Комітету з питань, порушених у конституційному поданні Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 143 Конституції України, статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, Комітет розглянув зазначене подання.
Суб’єкт права на конституційне подання – Вищий адміністративний суд України – звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням щодо офіційного тлумачення слів «вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції», закріплених частиною першою статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.
Комітет розглянув порушені в конституційному поданні питання та зазначає, що:
– згідно з частиною другою статті 5 Конституції України – носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування;
– згідно з частинами першою та третьою статті 140 Конституції України та статтею 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” – місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи;
– згідно з частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статус і повноваження органів місцевого самоврядування крім Конституції України (статті 140-146) згідно з частиною третьою статті 141 Конституції України визначаються законом. Зокрема, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», визначає, правовий статус, порядок утворення та діяльності. відповідальність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, спосіб прийняття ними рішень в межах повноважень, встановлених законом. Визначений цими актами статус органів місцевого самоврядування передбачає необхідні повноваження, які відображають природу влади, яка здійснюється народом через органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України); при цьому, відповідно до принципу субсидіарності, слід враховувати характер цієї влади як найбільш наближеної до населення і покликаної діяти в інтересах територіальної громади.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні: «Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами”. Отже Закон передбачив, що ради - це представницькі органи місцевого самоврядування і вони здійснюють повноваження місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад.
Статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у межах якої – сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати лише питання, віднесені до їх відання Конституцією та законами України.
Статтею 26 цього Закону (назва статті – Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад) встановлено перелік питань, віднесених до відання представницьких органів місцевого самоврядування: сільських, селищних, міських рад, які вирішуються ними виключно на пленарних засіданнях. Визначення виключної компетенції сільських, селищних, міських рад спрямовано на реалізацію передбаченої частиною третьою статті 10 цього Закону норми, за якою представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами. Це, зокрема, означає, що ніякі інші органи чи посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішення з питань, віднесених до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. У свою чергу, ці ради також не мають права передавати вирішення цих питань іншим органам та посадовим особам місцевого самоврядування.
Отже, визначаючи повноваження сільських, селищних, міських рад, закон поділяє їх на виключну компетенцію, тобто питання, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях цих рад, і загальну компетенцію, в межах якої сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією і законами України до їх відання. Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад конкретизується численними галузевими законами, які зобов'язують їх здійснювати ті чи інші повноваження в різноманітних сферах управління. При цьому законами України до відання місцевого самоврядування можуть бути віднесені повноваження, які не обов'язково повинні належати до виключної компетенції цих рад. Тобто у випадках, передбачених законом, сільська, селищна, міська рада може своїм рішенням доручити або передати здійснення цих повноважень іншим органам чи посадовим особам місцевого самоврядування.
Що ж до повноважень органів місцевого самоврядування у земельних питаннях, то відповідно до пунктів 34 та 35 частини першої статті 26 цього Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад.
Згідно з частиною першою статті 142 Конституції України та частиною третьою статті 16 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування
є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах.
Відповідно до статей 13 та 14 Конституції України – земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 2 Земельного кодексу України – земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Частина друга статті 4 Земельного кодексу України передбачає, що: «Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.»
До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст згідно зі статтею 12 цього Кодексу, зокрема, належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Крім того, сільські, селищні, міські ради згідно з цією статтею здійснюють: д) організацію землеустрою; є) контроль за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасову заборону (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; й) вирішення земельних спорів.
Також, згідно з частиною першою статті 20 цього Кодексу віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Слід зазначити, що Земельним кодексом України встановлений особливий порядок вирішення органами місцевого самоврядування земельних питань.
Так, зокрема, статтею 127 цього Кодексу встановлено, що продаж земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) здійснюється на конкурентних засадах у формі аукціону у випадках та порядку, встановлених главою 21 цього Кодексу, що свідчить про певні обмеження повноважень розпоряджатися землею органами місцевого самоврядування.
Про це ж свідчать обмеження повноважень органів місцевого самоврядування встановлені в статтях 128 та 129: «Продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної та комунальної власності , на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, здійснюється державними органами приватизації у порядку, що затверджує Кабінет Міністрів України», «Продаж земельних ділянок, що перебувають у власності територіальних громад, іноземним державам та іноземним юридичним особам здійснюється відповідними радами за погодженням з Кабінетом Міністрів України.»
Також, згідно з частиною третьою статті 293 Господарського кодексу України – не може бути об'єктом міни (бартеру) майно, віднесене законодавством до основних фондів, яке належить до державної або комунальної власності, у разі якщо друга сторона договору міни (бартеру) не є відповідно державним чи комунальним підприємством.
Крім того, слід зазначити, що згідно зі статтею 8 цього Кодексу встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання. Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи.
Згідно зі статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» – рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення відкритим голосуванням більшістю депутатів від загального складу ради, що свідчить про їх публічний характер.
Виходячи з вищезазначеного та враховуючи, що:
– земля є об'єктом права власності Українського народу;
– органи місцевого самоврядування, їх посадові особи при вирішенні земельних питань зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
– Земельним кодексом України встановлений особливий порядок вирішення органами місцевого самоврядування земельних питань;
– вирішення питань регулювання земельних відносин відноситься до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад і не можуть передаватися іншим органам,
Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування вважає, що ради - представницькі органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” та іншими законами”, і тому у відносинах, про які зазначено у статті 12 Земельного кодексу України, органи місцевого самоврядування при здійсненні зазначених повноважень виступають від імені територіальних громад як суб’єкт владних повноважень.
Також, Комітет вважає, що оскільки при вирішенні земельних питань органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, Земельним кодексом України встановлений певні обмеження повноважень органів місцевого самоврядування розпоряджатися землею, тобто вони виконують лише представницькі функції, а також те, що вони при здійсненні зазначених повноважень виступають як суб’єкт владних повноважень, тому органи місцевого самоврядування не є рівноправними суб’єктами з громадянами та юридичними особами у сфері земельних відносин.
Правова позиція схвалена на засіданні Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування 7 жовтня 2009 року.