Про проект Закону України про технічну інвентаризацію об‘єктів нерухомого майна
(реєстр. № 10286-1 від 10.04.2012)
За дорученням Голови Верховної Ради України В.Литвина Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування розглянув проект Закону України про технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна (реєстр. № 10286-1 від 10.04.2012), поданий Кабінетом Міністрів України та альтернативний проект Закону України про технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна (реєстр. № 10286 від 29.03.2012), поданий народними депутатами України Ю.Воропаєвим, С.Осикою, О.Черноморовим.
Зважаючи на тісну пов’язаність предмету регулювання зазначених законопроектів з предметом відання Комітету, широкий резонанс, викликаний ними у середовищі місцевого самоврядування, та всю серйозність можливих наслідків їх прийняття, Комітет на засіданні 23 травня 2012 року розглянув відповідні законодавчі ініціативи за участі запрошених представників органів місцевого самоврядування та їх всеукраїнських асоціацій, а також органів виконавчої влади.
Проект Закону України про технічну про технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна (реєстр. № 10286-1 від 10.04.2012), поданий Кабінетом Міністрів України, як зазначається у пояснювальній записці до нього законопроекту, розроблено на виконання підпункту 80.1.1 пункту 80 розділу «Реформування системи реєстрації прав власності» Національного плану дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», затвердженої Указом Президента України від 12 березня 2012 року № 187/2012, яким передбачено подання для внесення Президентом України як невідкладного проекту Закону України про технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна.
Проект Закону, за визначенням розробника, спрямований на усунення монополії комунальних підприємств у сфері технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна та врегулювання зазначених відносин відповідно до законодавства у сфері підприємницької діяльності, зокрема у проекті передбачається визначити: поняття технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна, мету та порядок її проведення; суб’єктів, уповноважених на проведення технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна, шляхом запровадження ліцензування діяльності з виконання робіт у сфері технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна; підстави, за наявності яких проведення технічної інвентаризації об’єкта нерухомого майна є обов’язковим; права та обов’язки суб’єктів у сфері технічної інвентаризації.
Аналіз тексту законопроекту дозволяє зробити деякі висновки, щодо запропонованого механізму здійснення технічної інвентаризації. Її дозволяється проводити за умови отримання ліцензії як приватним підприємцям так і юридичним особам, у складі яких працює не менше трьох виконавців робіт з технічної інвентаризації. При цьому за ініціативою Уряду до виконання згаданих робіт допускаються як громадяни України, так і іноземці та особи без громадянства. Вони повинні будуть проходити професійну атестацію, вносити за це плату, отримувати кваліфікаційні сертифікати, страхувати свою цивільну відповідальність, пов’язану із професійною діяльністю. Дані про виконавців заноситимуться до державного реєстру.
Слід відзначити, що проект допускає можливість участі у договорі на проведення інвентаризації сторонніх осіб, а не лише замовника і виконавця, при цьому сторонньою особою може виступати особа-платник, якщо замовник не оплачує роботи. Безпосередньо ж розмір і порядок оплати визначається на договірній основі за домовленістю сторін, хоча нормативи обчислення вартості встановлюються центральним органом виконавчої влади.
Матеріали технічної інвентаризації оголошуються власністю держави і повинні стати невід’ємною частиною Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Доступ органів місцевого самоврядування до таких матеріалів (документів) буде неможливий взагалі. Допускається лише надання інформаційних витягів зі стислою інформацією про технічну характеристику нерухомого майна, і не в оперативному режимі, а за спеціальною процедурою, встановленою Кабінетом Міністрів України та на підставі письмового запиту.
У Прикінцевих та перехідних положеннях Уряд пропонує внести зміни до низки інших законів України, зокрема виключивши із Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження виконавчих органів місцевих рад з обліку об’єктів нерухомого майна.
Також законопроект фактично приписує органам місцевого самоврядування припинити діяльність щодо проведення технічної інвентаризації та обліку нерухомого майна до 1 січня 2013 року, та безпосередньо зобов’язує комунальні підприємства передати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, створені ними за останні більш ніж 80 років матеріали технічної інвентаризації, що є об’єктами права комунальної власності, до територіальних підрозділів Міністерства юстиції України.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у висновку від 08.05.2012 висловлює низку зауважень до поданого Кабінетом Міністрів України законопроекту з реєстр. № 10286-1, вважаючи його більш вдалим, ніж альтернативний законопроект з реєстр. № 10286, поданий народними депутатами України та вважає, що він може бути прийнятий за основу з наступним урахуванням висловлених зауважень і пропозицій.
Водночас Комітет з питань економічної політики підтримує прийняття за основу за наслідками розгляду у першому читанні проекту Закону України «Про технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна» (реєстр. № 10286), поданого народними депутатами України Ю.Воропаєвим, С.Осикою, О.Черноморовим.
Детально проаналізувавши норми урядового законопроекту та доданих до нього матеріалів, Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування вважає за необхідне привернути увагу до наступних ключових обставин, які безпосередньо пов’язані з предметом відання Комітету.
Суть законодавчих пропозицій зводиться до зламу і знищення існуючої системи обліку і технічної інвентаризації, що навіть за радянські часи здійснювалася на рівні виконавчих комітетів місцевих рад народних депутатів і створених ними підприємств. При цьому здійснювані повноваження оголошуються предметом комерційної діяльності на ринкових засадах конкуренції і досягнення прибутку, та виводяться з функцій найближчих до людей самоврядних органів влади та, відповідно, від будь-якого впливу громад. На переконання Комітету технічна інвентаризація об’єктів нерухомого майна не може бути предметом комерції, а має залишатися чітко окресленою на рівні закону сферою діяльності органу місцевого самоврядування. Визначення параметрів нерухомості потребує жорсткої однозначності, єдиного підходу, відповідальності, які на організаційному рівні може забезпечити лише публічна система управління, що здійснюється через самоврядну ланку влади. В іншому разі, за логікою розробника законопроекту, з таким же успіхом в Україні повинні запровадити приватну систему реєстрації громадян, конкурентну систему державного обвинувачення в суді, визначити місця позбавлення волі як підрозділи юридичних осіб чи приватних підприємців, ліквідувати всю систему Державного управління справами, замінивши її стихією боротьби за прибуток між нескінченним числом господарюючих суб’єктів, позбавити комунального статусу метрополітени, кладовища, громадський транспорт, доручити наукову чи юридичну експертизу проектів нормативних актів органів влади суб’єктам підприємницької діяльності, а не їх секретаріатам, апаратам чи адміністраціям.
Жодних аргументів на користь знищення існуючої системи обліку і технічної інвентаризації нерухомості в поясненнях до урядовому законопроекту, окрім посилання на обумовленість часом та тверджень про позитивний характер усунення комунальної монополії, прозорість і конкурентне середовище ринку. Насправді всі останні тенденції розвитку світової економіки, особливо в умовах кризи, яскраво засвідчують, що усунення публічної влади від здійснення притаманних їй функцій призводять до монополії приватної, концентрації економічної влади в руках власників найбільших капіталів, негласних домовленостей і тіньових схем. Допуск іноземного капіталу, іноземців та осіб без громадянства до інвентаризації нерухомого майна, створеного багатьма поколіннями громадян України, лише сприятиме переходу реальних цінностей, якими виступають земля та нерухомість, до рук власників нічим не забезпечених надрукованих грошових знаків і їх замінників.
Комітет наполягає на удосконаленні існуючої системи обліку і технічної інвентаризації нерухомого майна та виступає проти спроб некомпетентного та не перевіреного життям підходу до врегулювання такої складної суспільної сфери. Нагадаємо, які серйозні проблеми постали перед громадянами і владою, коли наприкінці 2011 року намагалися без достатнього прорахунку та ігноруючи думку практиків запровадити державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень без участі місцевого самоврядування. І тільки втручання Верховної Ради України дозволило врегулювати ситуацію.
Комітет висловлює здивування характером інформації, наведеної у пояснювальній записці до урядового законопроекту, яка не відповідає дійсності, суперечить фактичному матеріалу і може ввести в оману як депутатський корпус, так і громадян України.
Зокрема вказується, що законопроект з реєстр. № 10286-1 не стосується питання розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Але Комітет констатує зворотнє – за інформацією, що надходить від органів місцевого самоврядування законопроект, у разі прийняття, матиме вкрай негативний вплив на розвиток адміністративно-територіальних одиниць, спроможність органів місцевого самоврядування виконувати передбачені повноваження за багатьма напрямами соціально-економічної діяльності, в тому числі за рахунок зменшення надходжень місцевих бюджетів на виконання власних самоврядних завдань, обсяги яких визначаються мільярдами гривень і які відтепер будуть вилучені з розпорядження громад, що в умовах нинішнього стану місцевих фінансів видається відвертим цинізмом та йде врозріз із загальносуспільними інтересами.
Законопроект містить ризики значних зловживань, кримінальних і корупційних схем. В тому числі за рахунок залучення так званих сторонніх осіб до укладення договорів на проведення технічної інвентаризації і надання їм можливості оплачувати договір замість замовника. Крупні будівельні компанії, увівши до штату трьох виконавців робіт з технічної інвентаризації, зможуть безпосередньо на своїх же об’єктах, або ж за домовленістю одна з одною проводити визначення, фіксацію і документування параметрів будівництва. З’являється можливість залучення так званих «фірм-метеликів» до проведення технічної інвентаризації з наступним їх зникненням і знищенням всіх отриманих матеріалів. Запровадження платної професійної атестації та її проведення атестаційними комісіями, склад яких визначатиметься центральним органом виконавчої влади, переносить на цей рівень всі корупційні ризики – отримання хабарів за атестацію десятків тисяч фахівців, котрі працюватимуть у цій галузі, отримання ліценцій, формування складу атестаційних комісій.
Ліквідація комунальної системи обліку та технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна призведе до звільнення осіб, які працюють на цій ділянці відповідальності місцевого самоврядування, тому законопроект безпосередньо стосується соціально-трудової сфери, зачіпаючи права та інтереси близько 30 тисяч фахівців.
Крім того законопроект мав би пройти консультації з муніципальною громадськістю – середовищем громадських організацій та експертів, які тісно пов’язані з проблематикою місцевого самоврядування. Також розробники законопроекту не взаємодіяли та не здійснювали консультацій з всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування, що прямо передбачено Законом України «Про асоціації органів місцевого самоврядування».
Намагаючись запровадити абсолютно нову систему технічної інвентаризації, автори законопроекту вирішили запропонувати у Прикінцевих та перехідних положеннях внести зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», взагалі вилучивши з повноважень органів місцевого самоврядування облік об’єктів нерухомого майна незалежно від форм власності. Хоча в основному тексті законопроекту, пояснювальній записці до нього про облік нерухомості, на відміну від технічної інвентаризації, не згадується і не наводиться жодних аргументів, з яких причин органи місцевого самоврядування усуваються від обліку нерухомості.
Також у Прикінцевих та перехідних положеннях законопроекту робиться спроба вилучення всіх матеріалів технічної інвентаризації та обліку об’єктів нерухомого майна з власності територіальних громад шляхом прийняття норми закону, що зобов’язує бюро технічної інвентаризації передати їх до територіальних підрозділів Міністерства юстиції України у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку.
Проте Конституція України не визначає бюро технічної інвентаризації суб’єктами права власності на майно територіальних громад і не наділяє їх повноваженнями позбавляти громади свого майна. Відповідними повноваженнями наділяються органи місцевого самоврядування, тому припис законопроекту про вчинення певних дій щодо майна громад є нікчемним. Також Конституція України (стаття 13) зобов’язує державу захищати права усіх суб’єктів права власності та встановлює рівність всіх без винятку суб’єктів права власності перед законом. Відповідно до частини третьої статті 321 Цивільного кодексу України «Примусове відчуження об’єктів права власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього та повного відшкодування їх вартості, крім випадків, встановлених частиною другою статті 353 цього Кодексу». Таким чином закон має містити і підстави, і порядок передачі, чітко вказувати на суспільну необхідність, розкривати її зміст, забезпечувати безумовне відшкодування за об’єкти власності, і, очевидно, хоча б правильно зазначати суб’єкта права власності. Жодної із згаданих вимог в урядовому законопроекті щодо майна територіальних громад, яким є матеріали технічної інвентаризації та обліку, не дотримано. При цьому слід вказати, що навіть реквізиція, яка проводиться в умовах воєнного стану, відповідно до статті 353 Цивільного кодексу України передбачає наступне повне відшкодування власнику вартості майна і тільки конфісковане майно переходить у власність держави безоплатно.
На переконання Комітету суспільна необхідність полягає якраз у зворотньому – інформація про об’єкти нерухомого майна повинна залишатися у комунальній власності. Це пов’язано з тим, що саме органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за левову частку забезпечення життєдіяльності і належного функціонування сіл, селищ і міст. Мости, підземні переходи, шляхове господарство, інженерні комунікації, метрополітени, транспортні комунікації, школи, дитсадки, лікарні, поліклініки, будинки культури, обслуговування прибудинкових територій, багатоквартирних житлових будинків, проблематика містобудування, формування містобудівного кадастру, розвиток населених пунктів, розробка програм соціально-економічного розвитку, претензійна робота в судах із захисту прав місцевого самоврядування тощо. Все це потребує забезпечення оперативного цілодобового доступу до найрізноманітнішої і достовірної інформації про об’єкти нерухомості, причому в її історичному контексті і динаміці розвитку. Тому обсяг роботи з інформацією про нерухомість, яку виконують органи юстиції, особливо з параметрами, що відображає технічна інвентаризація, при всьому розумінні важливості діяльності з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, на порядок менший і не йде в жодне порівняння з колом завдань, які зобов’язані вирішувати і вирішують щоденно органи місцевого самоврядування.
Аналізуючи проблему забезпечення доступу територіальних підрозділів Міністерства юстиції України до інформації про нерухомість, яку впродовж десятиліть роботи накопичили органи місцевого самоврядування, можна відзначити, що законопроект народних депутатів містить абсолютно чіткий і зрозумілий шлях її вирішення – створення електронних копій архівних матеріалів. Цю роботу, за умови порозуміння з органами державної влади, можна було б виконати у стислі строки, створити ідентичні паперовим бази даних та забезпечити безперешкодний доступ органів державної реєстрації прав на нерухоме майно та інших зацікавлених суб’єктів до таких баз даних. Причому робити це не в режимі письмових звернень за отриманням окремих скорочених виписок, як це пропонують для органів місцевого самоврядування розробники урядового законопроекту, а в порядку оперативного цілодобового доступу до всіх електронних копій документів з можливістю позачергового і безвідмовного отримання у разі необхідності доступу до їх письмових оригіналів.
Зважаючи на вищезазначені обставини, констатуючи цілковиту неприйнятність для системи місцевого самоврядування в Україні закладеного у законопроекті з реєстр. № 10286-1 механізму здійснення технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна, його невідповідність базовим положенням Конституції України щодо визнання і гарантування місцевого самоврядування та міжнародним зобов’язанням держави відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, категоричне несприйняття концептуальних положень законопроекту органами місцевого самоврядування всіх регіонів держави, заслухавши інформацію представників Комітету у Робочій групі з опрацювання законодавчих пропозицій з питань інвентаризації об‘єктів нерухомості, з’ясувавши позицію народних депутатів України – членів Комітету, запрошених на засідання
осіб та всебічно обговоривши питання Комітет у х в а л и в:
1. Рекомендувати Верховній Раді України відповідно до пункту 2 частини першої статті 114 Регламенту Верховної Ради України проект Закону України про технічну інвентаризацію об‘єктів нерухомого майна (реєстр. № 10286-1 від 10.04.2012), поданий Кабінетом Міністрів України, за наслідками розгляду в першому читанні відхилити, доручивши Комітету з питань економічної політики врахувати його конструктивні положення при підготовці до другого читання альтернативного проекту Закону, поданого народними депутатами України Ю.Воропаєвим, С.Осикою, О.Черноморовим.
2. З огляду на зміст альтернативних проектів законів України про технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна, прогнозовані наслідки їх прийняття для життєзабезпечення сіл, селищ і міст країни (в тому числі можливого незворотнього характеру), загрозу функціонування системи місцевого самоврядування в Україні як найближчої до людини ланки публічної влади та головної ознаки демократичного ладу, маючи на меті сприяння всебічному, об’єктивному і неупередженому розгляду проблем законодавчого регулювання питань технічної інвентаризації та обліку об’єктів нерухомості, звернутися до Голови Верховної Ради України В.Литвина з пропозицією надати Комітету можливість виступу із співдоповіддю при розгляді законопроектів за реєстр. №№ 10286, 10286-1 на пленарному засіданні Верховної Ради України та розповсюдити висновок Комітету щодо вказаних законопроектів серед народних депутатів України.
3. Доручити виступити із співдоповіддю при розгляді альтернативних проектів Законів України про технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна Секретарю Комітету, народному депутату України С.Гордієнку.