СТЕНОГРАМА

засідання круглого столу на тему:  "Проблеми законодавчого  регулювання  місцевих референдумів: український та  зарубіжний досвід"

від  7  лютого 2011 року

 

Веде засідання голова підкомітету Комітету з питань державного  будівництва та місцевого самоврядування С.П.ПОДГОРНИЙ

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. …починати роботу нашого круглого столу по «Проблемам законодавчого регулювання місцевих референдумів: український та зарубіжний досвід». Обговорення Закону України  "Про місцевий референдум" (реєстраційний номер 7082), внесений Кабінетом Міністрів  України.

Хочу зазначити, що у роботі нашого круглого столу приймає участь:

пан Марку Жерар – це професор Університету Париж І Сорбона-Пантеон,   експерт Програми  Ради Європи;

Крістен Йорг, директор  Швейцарсько-українського проекту "Підтримка децентралізації в Україні";

Топервін Ніколь, експерт Швейцарсько-українського  проекту "Підтримки децентралізації в Україні";

Циммерман Хорст, експерт проекту  Німецького Товариства технічного співробітництва;

господін Толкованов Вячеслав Вікторович, керівник  Програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримки реформ місцевого самоврядування в Україні» та інше шановне панство.

Слово для відкриття надається голові  Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування  Верховної Ради України Омельченко Олександру Олександровичу. Будь ласка.

 

ОМЕЛЬЧЕНКО О.О. Дякую. Доброго ранку, доброго дня всім нам присутнім, у першу чергу, звичайно, нашим поважним гостям. Питання сьогодні, як у нас у програмі, питання обговорення проекту Закону про  місцеві референдуми слухається з великим запізнення. Но на русском языке есть пословица: «Лучше позже, чем никогда».

Чому з великим запізненням? Україна жила колись, років  п’ять, будучи вже державою по Конституції соціалістичній, а потім 20 років ми маємо референдум, якщо я не помиляюсь,  1993 року. Першого? Першого, помилився на користь  референдуму, тобто в цьому році 20 років. Якби ми прийняли були 2-3 роки тому назад цей закон за допомогою наших гостей, колег з практики Європи, досвіду кращих традицій місцевого самоврядування, які напрацьовані, сьогодні би питання значення активності, демократичності в суспільстві на  рівні села, селища, району, міста, області були б на досить високому рівні.

Я з вашого дозволу скористуюся тим прикладом, який найближче мені особисто і нам киянам, і думаю, не тільки киянам, а всім громадянам України. 2 роки тому назад у Києві були створені по старому закону, по старому, який діяв, референдумі, як мені підказали, з 1991 року комісії в районах, ініціативні групи, підготовка повністю була до проведення референдуму щодо довіри київській міській владі. Тобто кияни побачили 2006 і 2007 рік, як нинішня влада Києва, столиці веде господарювання, соціальні питання вирішує, політичні питання, і було прийнято рішення провести референдум. Але в законі написано, в старому, що право проведення референдуму затверджує Київський міський голова. Таким чином, Київський міський  голова повинен був підписати собі приговор, бо на той час, коли  підготовлений був  референдум, довіра до Київського міського голови була 7 відсотків населення Києва. Звичайно, він його не підписав. На сесію виносили штучно, провалили. І 2008, 2009 рік місто-столиця Київ, який завжди був… Київ зайняв 26 місце із 27 регіонів в Україні по питанням соціального, культурного, економічного розвитку. Призупинився, Київ 2 роки не розвивався.  Стремління киян зробити столицю європейською закінчились чим? що Президент України своїм указом у червні-місяці минулого року призначив голову Київської міської державної  адміністрації, передав йому повноваження фактично міського голови, а міський голова у бігах. Столичний київський, 47-мільйонної держави 3-мільйоний Київ півроку без міського голови.

Я не буду вас утомлять, це приклад один, а їх сотні у нас по Україні. І ми отримуємо документи, громада не може вирішити  збавитися  від без господарського або в іншому слові керівника і чекають поки той керівник не допрацюється, не попадає за грати. Коли вмішується вже прокурор, кримінал і керівник чи то села, чи    то селища, чи то району, чи то міста попадає під закон, як великий порушник, а це можна було б робити, коли громада бачить, що треба провести референдум чи то імперативний, чи то консультативний і вирішити питання долі громади. Тому я просив би всіх нас присутніх віднестися до проекту цього майбутнього закону, скористатися, ще раз повторю допомогою наших колег, наших гостей і весь найкращий досвід, який сьогодні є, повинен бути використаний і тоді Закон про місцеві референдуми буде мати таку ж велику оцінку, як в свій час була признана Конституція України Закон одним з самих демократичних в нашій Європі. Дякую за увагу.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Шановні колеги, зараз дозвольте надати слово для привітання Ключковському Юрію Богдановичу, народному депутату України, заступнику голови Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, президенту Інституту виборчого права.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б. Шановні колеги, дозвольте мені сказати кілька слів і як народному депутату, і як представнику громадської організації Інституту виборчого права, яка багато займається питаннями законодавчого регулювання виборів  і референдумів. Звичайно, проблема регулювання законодавчого місцевих референдумів дуже гостра. Ті кілька прикладів, які згадав Олександр Олександрович, голова комітету, є лише ілюстраціями. Насправді, абсолютна анахронічність чинного сьогодні закону про всеукраїнський і місцеві референдуми давно відома. Однак на шляху прийняття відповідного сучасного регулювання проблем референдумів як всеукраїнського, так і місцевого, дуже довго стоять політичні проблеми.

Тому мені здається вдалим хіт, який пропонує розділити розгляд законопроекту про місцеві референдуми окремо від Закону про всеукраїнський референдум. Цей підхід добрий хоча б тому, що сама природа місцевих референдумів істотно відрізняється від референдуму всеукраїнського і крім того, звичайно, дуже багато питань  виникає, як саме можна врегулювати цей комплекс правовідносин.

Відразу хочу сказати, що я маю дуже багато зауважень до цього законопроекту. Інститут організував цей законопроект. Про дещо я маю…………….. Мені здається…………………………

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. ……………………………. В’ячеславовичу. 

 

ТОЛКОВАНОВ В.В.  Дякую, Сергій Петрович.

Я насамперед хотів би відмітити ту конструктивну співпрацю, яка вже протягом минулого року, яку ми маємо з профільним Комітетом з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Ну, поки що ми не маємо таких досить результативних, таких ефективних результатів в плані ухвалення законодавства, але я от не можу не погодитися з Юрієм Богдановичем, що   ми відпрацювали досить інноваційні форми обговорення досить таких складних питань: і впровадження Європейської хартії місцевого самоврядування, і згадаємо комітетські слухання у жовтні минулого року, і круглий стіл по проведенню державно-правових експериментів щодо реалізації адмінтерреформи, і робоча група з питань провадження  Європейської хартії місцевого самоврядування, яка утворена при комітеті, яку очолює Василь Васильович Демчишин, і нещодавній захід, який ми провели в січні щодо презентації обговорення Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування. Тут абсолютно не можна не погодитися з Олександром Олександровичем, який говорить, що в принципі    місцеві референдуми трошки запізнилися. Але це надає нам підставу проаналізувати також чому вони запізнилися, які є в цьому плані проблеми.

Хотілося б сказати, що референдуми – це не тільки вибори, це не тільки питання, пов’язане з виборчим законодавством, це більш широке питання,  те, що в Європі називають питанням партесепативної демократії, консультування громадян і, більш ширше, залучення громадян до суспільно-політичного життя на місцевому рівні.

У цьому плані хотів би ще раз наголосити, що 26 січня в профільному комітеті ми провели презентацію обговорення додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування, цей новий правовий інструмент Ради Європи якраз і стосується питання участі, участі у справах місцевого значення, участі у діяльності органів місцевого самоврядування. І за результатами круглого столу було зазначено, що є доцільним, і це рекомендується для всіх держав, в тому числі і для України, відпрацювати певну дорожню карту щодо підготовки до ратифікації цього нового правового інструменту. І в цьому плані, звичайно, ухвалення нової редакції Закону про місцеві референдуми, а ми говорили також про нову редакцію Закону про органи самоорганізації населення, про загальні збори громадян. Це якраз ті правові інструменти чи законодавчі акти, які дозволяють практично імплементувати цей додатковий протокол.

З приводу організації роботи. Ви знаєте, було запитання, де сам остаточний висновок. Але я хотів би нагадати, ми так працювали по виборчому кодексу, Юрій Богданович це пам’ятає, що ми спочатку приїхали з попередніми висновками. Для чого? Для того, щоб, по-перше, гнучко реагувати на, умовно кажучи, на позицію української сторони. Тобто тут не може бути істини в останній інстанції, тут потрібно зрозуміти, можливо, проблемні моменти, якими рухалися чи якими керувалися розробники закону. Є запитання, які ми хотіли б уточнити, можливо, задати їх для того, щоб вони не були вже зафіксовані в остаточному звіті.

Другий момент. Мабуть, ми розуміємо, що сам експертний звіт це не є панацея від усіх бід, це є засіб чи форма обговорення проблемних питань. І ми саме  сьогодні таким чином хочемо побудувати сьогоднішню розмову.

Ми привезли чи запросили експертів з держав-членів Ради Європи, які мають досвід якраз проведення референдумів і  це такі піонери, як Швейцарія, Німеччина, Франція, які відомі, скажімо так, проведенням референдумів, зокрема, місцевих референдумів.  Ми також хотіли б акцентувати, і про це будуть говорити наші  експерти, акцентувати увагу на певних засадничих принципах, які мають бути визначені з самого початку.

Звичайно, не можна не відзначити взагалі позитивний  факт розробки цього законопроекту і подачі його урядом у Верховну Раду. Це є вже, як зазначали попередні виступаючі, Олександр Олександрович, Юрій Богданович, це є вже досить суттєвим кроком. Але одночасно, тобто ми констатуємо, що є технічна частина, яка досить ґрунтовно розписана і вона вимагає певного покращення, але вона досить таки позитивна.

Є інша частина – ідеологічна і в цьому плані ми  б хотіли привернути увагу на деякі, як здається експертам  Ради Європи,  питань, які потребують розв’язання саме українською стороною, саме в моменті подачі його до першого читання, не між першим і другим читанням, а саме перед першим читанням. Насамперед я приведу тільки найбільш важливі, скажімо так, на мою думку,  приклади, а експерти їх, звичайно, розтлумачать, зокрема, класифікація референдумів, імперативний і консультативний референдум.

Як показує досвід багатьох країн, і про це, до речі, в своєму експертному висновку зазначає пан Жерармарку, багато країн використовують терміни консультування, не референдуму, а саме консультування населення.  І в цьому плані використання імперативний консультативний референдум він з самого початку може закласти певні складнощі щодо розуміння взагалі природи референдуму.

Тут питання полягає в тому, що референдум – це форма ухвалення рішення чи це форма проведення консультації з населенням. І звичайно, що відповідно до наших положень української Конституції у виборах чи у референдумах приймають участь лише громадяни України. Але якщо ми говоримо про проведення консультацій, особливо з питань місцевого значення, то можливо є доцільним консультувати не тільки громадян України, а щоб всі консультації приймали участь, люди в цілому, які проживають на певній території, на території певних громад.

Звичайно, інше питання, проведення референдумів не тільки в територіальних громадах сіл, селищ та міст, а проведення їх на районному обласному рівні. Звичайно, ми маємо розуміти, що Україна це унітарна держава, на відміну від федеративних країн, де досить поширеною є практика проведення саме регіональних референдумів, тут є певні, скажімо так, складнощі. І навіть ті унітарні країни, які започаткували чи впровадили в законодавстві можливості проведення референдумів саме на регіональному рівні, Франція, Польща, вони їх практично не застосовують. І тут потрібно брати за увагу певні політичні наслідки чи складнощі проведення референдумів саме на регіональному рівні. Це питання має бути більш чітко, скажімо так, роз’яснене.

Далі питання. Питання взагалі щодо кодифікації норм виборчого законодавства. Хотілося б, щоб сьогодні ми, якщо це є можливим, Інна Іванівна, отримати більш детальну інформацію щодо сучасного стану підготовки нового виборчого кодексу. Є відповідне рішення щодо рішення Президента, щодо розробки цього документу. І вважається доцільним певні технічні норми, в тому числі, скажімо так, узагальнення глосарію термінів чи приведення їх до єдиного знаменника, визначити у виборчому кодексі. І в цьому плані, щоб не було суперечностей між окремим законодавчими актами, в цьому плані, якщо є така можливість, отримати додаткову інформацію щодо перспектив виборчого кодексу. І тоді було б легше, скажімо так, узгодити графік розробки цього законопроекту з графіком підготовки нового Виборчого кодексу.

Далі технічні питання. Наші експерти про це зазначать. Є певна занепокоєність того, що ми  можемо мати  дуже гарний закон, але практичне його впровадження буде досить обмеженим. Мова йде про певні технічні норми, які можуть мати досить серйозні політичні наслідки. Це останній приклад, який я хотів надати, це насамперед участь громадян в референдумі. Тобто ця норма 50+1,  яка закріплена в референдумі, в законопроекті про референдум, також  має бути об’єктом досить серйозного вивчення. Тому що в багатьох країнах такий поріг він зменшений до 30-35 відсотків. Тобто маючи досить такий  високий поріг 50+1,  є досить серйозна небезпека щодо  того, що референдуми практично не будуть проведені.

В цьому плані ще раз хотів би наголосити, що ми розглядали б сьогоднішній захід і так пропонували це  профільному комітету, не тільки обговорення конкретно згаданого тексту, взагалі проблематики  проведення місцевих референдумів. Адже про це говорив Олександр Олександрович на самому початку і зазначають експерти в попередньому висновку, тут не тільки технічні питання.

 Щодо законодавства з питань референдумів, це й питання загальнополітичної культури в суспільстві. І важливо зрозуміти в чому, якою є українська практика щодо проведення місцевих референдумів? Адже місцеві референдуми в Україні відбувались, є певний досвід їх проведення або недосить ефективного проведення. І в цьому плані важливим завданням, яке має вирішувати  згаданий законопроект, це якраз розвиток партисипативної демократії. Це забезпечення більш активної участі громадян у суспільно-політичному житті. Саме в цьому ключі я і просив би сприймати рекомендації, які ми будемо обговорювати.

Щодо результатів, як і було запропоновано профільним комітетом,     остаточний результат чи остаточна експертиза Ради Європи за підсумками сьогоднішньої дискусії  буде  передана комітету до засідання 2 березня для того, щоб ви могли його також вивчити. Дякую.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.   Дякую. Шановні колеги,  переходимо  до  основної частини нашого круглого столу   і слово надається першому заступнику міністра юстиції Ємельяновій Інні Іванівні для презентації проекту Закону  України "Про місцевий референдум". Будь ласка.

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Дякую, Сергію Петровичу. Ну, перш за все, я б хотіла привітати всіх учасників сьогоднішнього круглого столу і також приєднатись до таких надзвичайно важливих слів попередніх виступаючих, що тема нашого сьогоднішнього  обговорення надзвичайно актуальна для нашої держави.

Україна вже пройшла складний   етап, якщо подивитись на ці 20 років нашої незалежності, пройшла все складний етап осмислення та визнання того принципового положення, відповідно до якого  важливим завданням в демократичній державі є утвердження прав територіальної  громади. Територіальної громади, в першу чергу як первинного суб’єкта місцевого самоврядування. І цілком очевидним   також є те, що запровадження дієвих інститутів місцевої демократії надасть можливість усунути існуючу певну відчуженість народу від влади і слугуватиме одним з механізмів суттєвого розширення прав  і свобод кожного громадянина.

Якщо ми проаналізуємо на сьогоднішній день наше законодавство, яке діє з 1991 року, це Закон про місцевий всеукраїнський референдум та які ж все-таки він недоліки має. Ну, по-перше те, що ми бачимо на сьогоднішній день, це    застаріле та неефективне правове регулювання механізму організації та проведення місцевого референдуму. По-друге, це те, що на сьогоднішній день  в чинному законі ми  маємо потужний адміністративний чинник, який не дозволяє  в багатьох випадках  цьому місцевому референдуму відбутись.

На сьогоднішній день також звичайно  питання проведення взагалі реалізації такої форми демократії як проведення  місцевих референдумів я б не хотіла  відривати взагалі від надзвичайно важливої складової, як реформування взагалі місцевого самоврядування.

Крім того, коли ми говоримо,  теж аналізується на сьогоднішній день і не тільки чинне законодавство, а й реалії, практичні реалії ми б, що ми бачимо? Ми бачимо, що недостатньою є взаємодія органів місцевого самоврядування і структур громадянського суспільства на місцях. А в зв’язку з цим недостатнім є, і ми маємо те, що ми маємо на сьогоднішній день – це брак контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку громадян.

Хоча, якщо...з іншого боку, то і ми маємо ще і необізнаність ряду членів територіальних громад з можливими шляхами вирішення місцевих справ, реальними механізмами їх участі в вирішенні, дійсно, вирішенні прийнятті управлінських рішень на місцевому рівні. Ну, і разом з тим, ще і дуже часто відслідковується і пасивність членів територіальних громад, які просто за ці роки, просто зневірилися у можливості впливати на прийняття тих чи інших рішень на місцевому рівні.

Те що мені пан Толкованов задавав запитання щодо взагалі наступних кроків по реформування, взагалі удосконаленню всього виборчого законодавства і взагалі про прийняття, розробку остаточної редакції, прийняття Виборчого кодексу. То, якщо ми подивимося на останні події, всі знаєте, що була утворена відповідна робоча група за рішення Президента. Очолює її міністр юстиції. І головним завданням – це якраз удосконалення всього блоку виборчого законодавства. На сьогоднішній день розпочали з Закону про вибори народних депутатів. Але звичайно головним завданням є на майбутнє – це звичайно є кодифікація. І яскравим тому також підтвердженням є нещодавно прийнятий Указ Президента. Він, якщо не помиляюся, 12 січня підписаний Президентом, так, 12 січня – це указ номер 24, яким затверджено план заходів із виконання обов’язків у зобов’язанні України, що випливають із її членства в Раді Європи.  І одним із завдань відповідно до цього плану заходів, це якраз і є підготовка Виборчого кодексу,  Виборчого кодексу з урахуванням висновку Європейської комісії за демократію через право і резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи за номером 1755.

Я ознайомилася на сьогоднішній день, скажімо, коли розробляли, Міністерство бстиції… По-перше, я хотіла сказати, що, коли розроблявся цей проект закону, він розроблявся не один рік. І проводились круглі столи, проводились обговорення, ми проходили експертизу по…, залучали не тільки представників центральних органів виконавчої влади, а й Інституту громадянського суспільства також. Так ось, звичайно, я ознайомилась з висновками, те, що дивилась, і Головного науково-експертного управління. Я думаю, що ми може, може, коли буде у нас блок відповіді-запитання, коли буде більш детальне обговорення, я також хочу надати коментарі до деяких зауважень в цій частині.

Але я думаю, що ніхто не має сумнівів в тому, що надзвичайно важливим є те, що цей законопроект врешті-решт з’явився і наскільки він потрібен на сьогоднішній день в державі. Але немає ж закону, який би влаштовував всіх. І ми це знаємо, що ще у нас з давніх часів ще Тіт Лівій говорив, відомий древньоримський вчений, історик, говорив про це.

Серед позитивів проекту закону хочу поблоково виділити деякі з них. По-перше, те, що ми намагалися зробити, дати визначення термінів "питання місцевого значення" і "результати місцевого референдуму". На сьогоднішній день чинне законодавство взагалі не містить визначення цих термінів, що ускладнює, звичайно, на наш погляд, реалізацію конституційного права територіальної громади на вирішення питань місцевого значення.

По-друге, в проекті також визначено територіальну комісію з місцевого референдуму з суб’єктом реєстрації ініціативної групи та призначення місцевого референдуму. Територіальна громада нині залишається, я абсолютно погоджуюся, що вона залишається заручником архаїчної, лише косметично оновленої з радянських часів системи, коли у нас місцеві ради, які, звичайно, в багатьох випадках, яким абсолютно буде нецікаво приймати рішення щодо оголошення референдуму. З того, що особливо, коли мова постане про питання висловлення недовіри. І їх надмірні повноваження, які надають їм абсолютну монополію на вирішення ряду питань місцевого значення. І взагалі як наслідок нівелюють будь-який потенціал локальної демократії.

Далі встановлено підстави дострокового припинення повноважень складу територіальної комісії місцевого референдуму. Зокрема це такі випадки. У разі відмови територіальної комісії з місцевого референдуму реєстрації ініціативної групи з підстав, не передбачених законом. Неприйняття територіальною комісією з місцевого референдуму рішення щодо реєстрації ініціативної групи з місцевого референдуму у визначений законом строк. Прийняття територіальної комісії з місцевого референдуму рішення щодо припинення процедур по реалізації ініціативи щодо проведення місцевого референдуму з підстав, не передбачених законом. Неприйняття територіальною комісією з місцевого референдуму рішення стосовно результатів висування ініціативи щодо проведення місцевого референдуму в термін, встановлений законом і таке інше.

Далі проект регламентує можливість реєстрації з питань, які пропонується винести на місцевий референдум, лише однієї ініціативної групи. Що, на наш погляд, сприятиме визначенню в кожному конкретному випадку певного кола осіб, які будуть відповідати і за порядок, і за строки ініціювання місцевого референдуму, забезпечать відповідний зв’язок з суб’єктами призначення місцевого референдуму в процесі вирішення будь-яких інших питань.

Встановлюються права ініціативної групи створити фонд місцевого референдуму для організації збору підписів громадян на підтримку висування ініціативи, для фінансування діяльності з реалізації ініціативи щодо проведення місцевого референдуму.

Крім того, унормовуються повноваження загальних зборів з ініціювання місцевого референдуму обирати членів ініціативної групи. А також відповідну особу, яка уповноважена чинити дії від імені ініціативної групи із місцевого референдуму. Ну, вона має назву ще – уповноважена особа ініціативної групи. Крім того, спрощуються процедури. За проектом спрощуються процедури ініціювання та проведення місцевого референдуму в територіальних громадах чисельністю менше ніж 2,5 тисячі учасників. Яка полягає у можливості не створювати в таких адміністративно-територіальних одиницях дільничних комісій з місцевого референдуму, з наділенням їх повноваженнями відповідних територіальних комісій. Також, за проектом покладається організація та проведення місцевого референдуму на територіальні комісії, утворені відповідно до Закону «Про вибори депутатів Верховної Ради РК, місцевих рад та сільських, селищних голів». Що, на наш погляд, забезпечить уникнення необхідності створення одними й тими самими ж органами місцевого самоврядування паралельної територіальної комісії з місцевого референдуму та територіальної виборчої комісії.

Проект визначає, є відповідне правове обґрунтування щодо визначення агітації місцевого референдуму і щодо форм цієї агітації. Що теж, на наш погляд, є надзвичайно важливим.

Запроваджуються права бути присутніми офіційних спостерігачів і місцевих осередків об’єднань громадян, від міжнародних організацій як на засіданнях територіальної дільничної комісії з місцевого референдуму, в тому числі в питаннях підрахунку голосів, встановлення результатів голосування.

Передбачений термін, протягом якого повинні бути виділені з місцевого бюджету кошти на підготовку і проведення місцевого референдуму – це теж є надзвичайно важливим, щоб не дати можливість зловживати цим правом і не дати можливість заблокувати проведення місцевого референдуму.

Це я зупинилась, лише так поблоково зупинилась, на таких ключових аспектах. Звичайно, що під час обговорення, я, із задоволенням, надам відповіді на виникнені питання. Але, підсумовуючи викладене, я б ще раз хотіла наголосити, що цей проект прийняття взагалі в новій редакції Закону «Про місцевий референдум» вже на сьогоднішній день є надзвичайно є актуальним в нашій державі. І багато процесів, які відбуваються на сьогоднішній день в тих чи інших регіонах, є тому яскравим свідченням. І дуже розраховую, що держава врешті-решт найближчим часом зможе отримати в кінцевому варіанті, прийняти цей проект закону вже в кінцевому варіанті як закон. І, звичайно, хочу подякувати міжнародним експертам за ту допомогу, яку надають вони нам в удосконаленні нашого внутрішнього законодавства. І дуже розраховую на таку плідну дискусію на сьогоднішній день, тому що аналіз от досвіду європейських країн, він надзвичайно різний. Дійсно, десь є тільки консультативні референдуми, немає нічого іншого, крім проведення консультацій з представниками територіальних громад. Є різні абсолютно підходи щодо кворуму, 10-25 відсотків взагалі для прийняття рішень, десь 35, але є ряд країн, де і 50 існує, так як запропоновано на сьогоднішній день в проекті закону, поданому Кабінетом Міністрів. Це питання також треба дуже детально оцінити і обговорити, тому що те, що ми говоримо про зниження того відсоткового бар’єру, з одного боку, звичайно, нам полегшить прийняття рішень в кінцевому варіанті, прийняття рішень, які виносяться на місцевий референдум, а з іншого боку, нам надзвичайно хотілося б, щоб ці рішення були свідомо прийнято, дійсно, територіальною громадою, щоб, дійсно, більшість територіальної громади на майбутнє потім, усвідомлено приймаючи рішення, на майбутнє потім і не чинила опір в реалізації тих чи інших рішень, щоб це було їх наперед свідоме абсолютно рішення, щодо вирішення тих чи інших питань місцевого значення. Я дякую за увагу.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Дякуємо, пані Інна.

Шановні колеги, дозвольте надати слово для презентації проекту експертного висновку Ради Європи до даного законопроекту професору пану Марку Жерар. Будь ласка.

 

МАРКУ ЖЕРАР. Пані та панове! Я гадаю, ми повинні вивчити дуже  важливу частину вашого  законодавства, це дуже добрий документ, який пов`язаний з організацією  місцевих референдумів на Україні. По-перше, я хотів би зробити два зауваження.

Існує дуже широка тенденція у європейських країнах і їх законодавстві виводити нові форми прямої демократії для того, щоб покращувати участь громадян в управлінні місцевими справами, і ми бачимо, що Україна просувається також у цьому напрямку. По-друге, ми повинні спостерігати і підкреслити, що практика місцевих референдумів у європейських країнах найбільше…  менш розвинена, ніж у законодавстві. І це нам робить зрозумілим, що місцеві референдуми не тільки пов`язані з питаннями законодавства, це також питання, пов`язані з  політичною культурою. Це пов`язано з функціонуванням всіх різних установ управління. Зрозуміло, що це дуже добре - мати  добрий закон, але якщо це буде добрий закон, він повинен розвивати практику місцевих референдумів.

Друге попереднє зауваження, це  розвиток місцевих референдумів повинен  роздивлятися як додатковим до розвитку органів, виборчих органів місцевого самоврядування, а не як альтернатива розвитку місцевого самоврядування з участю громадян, і це повинно базуватися на таких органах місцевого  самоврядування, які добре працюють і щоб громадяни мали спроможність приймати    участь у прийнятті рішень на місцевому рівні.

 Якщо ми  перейдемо до цього проекту закону, я хотів би сказати, що найкраща частина   цього проекту закону з моєї точки зору – це статті, які пов’язані з організацією, підготовкою референдуму і про процедури голосування. Ці положення, з мої точки зору можуть забезпечити чесність і справедливість голосування, як вибір громадян. Але існують деякі проблеми.

Перше – це наступне, з моєї точки зору, в такому, в такому вигляді, в якому зараз ми маємо цей закон, дуже мало є шансів, що місцеві референдуми будуть відбуватися на в українських громадах. Чому? А тому, що рішення про позитивн… прийняття позитивних результатів, відповідно до проекту закону для цього нам треба мати підтримку 50 відсотків зареєстрованих виборців, так званих, учасників референдуму, відповідно до проекту Закону, а це дуже  високий рівень вимоги, тому що до нашого часу, на скільки я знаю, рівень участі громадян у місцевих виборах в Україні і десь трошки вище, ніж 50 відсотків зареєстрованих виборців. І ви можете собі уявити, що не тільки половина виборців буде приймати участь  у референдумі. Але для того, щоб досягти позитивного результату вам треба  передбачати, що всі виборці будуть  голосувати за підтримку якогось рішення, чи проекту. А це дуже невирогідно, таке не може трапитися. І якщо ви будете порівнювати це з іншими країнами, зазвичай, умови для успішного референдуму, це коли кількість зареєстрованих виборців приймають участь у ньому, але цей поріг він повинен бути  набагато менше, десь 30-35 відсотків. І тоді  учасників референдуму повинні одобрити рішення, яке пропонується і за яке голосується. А з порогом, який передбачається у проекті закону, я гадаю, що у вас є дуже  мало можливостей, що хоч один місцевий референдум буде успішним. Якщо ви б хотіли втілювати місцеві референдуми в Україні, ви повинні в закон ввести нижчий поріг. І я гадаю, це можна все обговорити, є дуже багато чинників. Але все ж таки, я гадаю, що цей поріг, він занадто високий.

Крім того, ми маємо ще інші концептуальні питання у проекті закону. Перше, і з моєї точки зору, воно є найбільш важливим, пов’язано з тим, що таке місцевий референдум. У проекті Закону  є визначення між імперативним та консультативним референдумом та повторюючимся референдумом. Для того, щоб все було зрозуміло, я гадаю, що в такому законі все повинно дуже чітко виписуватися, тому що це повинно використовуватися звичайними громадянами, а не професійними юристами.

Референдум – це процедура прийняття рішення, і я гадаю, що слово «референдум» повинно використовуватися для процедури і надавати спроможність громадянам приймати рішення, щоб вони мали на це повноваження. Якщо ціль пов’язана з організацією консультацій, ви повинні називати це не референдумом, а просто консультаціями, пов’язаними з голосуванням, чи консультаціями виборців, чи якимось таким іншим чином.

Я знаю, що в інших країнах слово «консультативний референдум» також використовується, а з моєї точки зору, це не дуже добрий шлях робити речі, тому що це призводить до непорозуміння.

Це ще посилюється у вашому проекті закону, тому що те, що називається консультативним референдумом, наприкінці треба, щоб рада приймала рішення, але рада, місцева рада може змінити результати консультативного референдуми, якщо в них буде дві треті від більшості, і це означає, що у багатьох випадках, якщо у вас буде такий референдум, результат буде у підтримку ради. І я гадаю, що це також незрозуміло для людей, і було б на багато краще, якщо б ми мали чітке тлумачення того, що таке референдум, що це процедура прийняття рішення і що питання, які можуть прийматися місцевим референдумом, також повинні дуже чітко бути визначені. І якщо ви б хотіли надавати можливість проводити консультації виборців, щоб це призначалося дуже чітко – як консультації виборців.

Інші такі не дуже порозумілі речі. Це пов’язано з учасники референдуму. Слово "учасники референдуму" воно має на увазі  щось інше. Чи зареєстровані учасники референдуму, тобто тут воно більш вже відноситься до виборчого законодавства. І відповідно до термінів проекту, я гадаю, що це означає, що учасник місцевого референдуму, ви повинні бути українцем для цього, ви повинні бути українським громадянином, бути зареєстрованим як виборець у конкретній громаді. Тобто це є базові умови для того, щоб стати виборцем. І якщо б  ви  хотіли мати широку участь, більш широку участь у референдумі, ніж у виборах, ви повинні дати інше визначення і мати окрему реєстрацію учасників, які не є зареєстрованими виборцями. І з моєї точки зору, я гадаю, ви цього не повинні робити. На багато краще було б мати  тільки визначення виборців, зареєстрованих виборців і ці люди мають спроможність приймати участь у місцевих виборах і у місцевому референдумі. Можна уявити, що хтось живе в Києві, а має дачу десь у якомусь селі і він є членом цієї громади, де він має свою дачу, але з точки зору політичних прав ви не можете бути виборцем у декількох місцях одночасно. В сучасних країнах ви маєте тільки один голос і ви повинні це право голосування використовувати у конкретному місці де ви прописані, де ви сплачуєте податки і ви є виборцем тільки в одному місті.

Але якщо ви маєте різні законодавчі акти, тоді ви вводите право голосувати в декількох місцях і ви створюєте ризик не правильних результатів.

Ще дещо не порозуміли, це суб’єкт референдуму. Проблема полягає з моєї точки зору, у наступному, у вашому проекті. З першого погляду ви маєте текст, який розподіляє імперативний референдум та його обсяг, а також більш широкий обсяг консультативного референдуму. Тому що якщо ми прочитаємо статтю п’ять, … зараз я подивлюся на англійський текст так мені буде легше.

Там параграф два, де йдеться, що деякі питання повинні бути вирішені через імперативний референдум. Але якщо прочитати більшу важно статтю два, то тоді стаття 5, параграфу один і стаття 9 параграф по зустрічі, яка вирішує прийняття ініціативи по проведенню місцевого референдуму, ви бачите, що поняття місцевого референдуму, так як воно визначено у статті 2, не пов’язано з конкретними питаннями. І якщо ви прочитаєте статтю 5, ви бачите, параграф перший, місцевий референдум повинен бути пов'язаний з питаннями місцевого значення. Тобто все питання місцевого значення таким чином, яким це визначено у статті 1 параграф 1.2. Якщо ви прочитаєте статтю 9, де громадяни повинні брати на себе ініціативу, ви побачите, що там нічого конкретно не говориться про консультативний референдум. Тобто висновок полягає в наступному. На практиці ініціативи громадян можуть бути прийняті на таких загальних зборах для того, щоб просити імперативного референдуму, який буде мати якісь конкретні питання по будь-яким питанням місцевого значення. Але це рішення може бути на користь місцевої ради. Я б таку можливість не враховував, але я гадаю, що це дуже чітко треба визначити в законі.

У статті 9 буде необхідно включити положення, яке б дуже чітко казало, що учасники цих зборів повинні вирішувати не тільки про подання питань про місцевий референдум, але також прохання по проведенню імперативного референдуму, який би приймав кінцеве рішення, зобов’язуючи місцеві органи влади якимось чином діяти чи тільки про консультації.

З приводу процесу ініціативи. Я гадаю, що  його в цьому випадку досить  нормальним, він  відповідає досвіду інших країн. Тут в мене немає ніяких причин бути проти цього. Але я хотів би додати наступне. Це  стосується організації референдуму і відносин з органами місцевого самоврядування. Коли ви читаєте проект закону, ви можете зрозуміти, що на протязі процесу організації місцевого референдуму, місцева рада, мер з цим зовсім ніяким чином не пов’язані. І навіть забороняються приймати участь у компанії. Я розумію, що це питання ще обговорюється. Я гадаю,  що це трошки парадоксально. Тому що питання, які є важливими для місцевого рівня, які є суб’єктом референдуму також знаходять в компетенції у місцевих органів  самоврядування. І це означає, що якщо громадяни висувають ініціативу, і просять організувати референдум, з цього моменту місцеві органи  самоврядування не можуть більш мати свого слова по цій темі до кінця референдуму, до того моменту, коли все закінчиться.  І я гадаю, що це не може бути задовільним. Тому що може рада повинна  критикуватися по якимось причинам. Але не кожна ініціатива громадян  може бути доброю, і оправданою і повинна проводити дебати. Я не бачу чому  виборні особи не повинні мати свого слова в цій  дискусії. Навпаки мені здається, що було б  набагато краще, якщо б проходили дебати з місцевою радою для того, щоб  прояснити ситуацію по  конкретному питанню  і потім, на протязі компанії,    ви повинні забезпечити, щоб організатори референдуму могли б висловити свою точку зору. Але наприкінці компанії  ви також повинні дати місце і тим, хто не погоджується. І у положеннях  проекту закону дається гарантія тільки тим, хто підтримує референдум.  А якщо я проти  і  якщо я гадаю, що це погана ідея, я повинен мати право  бути проти і навіть організувати компанію, і цього немає в проекті закону.   Тобто повинно бути якесь положення, що компанія до голосування  повинна бути плюралістичною  і щоб всі точки зору були представлені різними виборцями.

І наприкінці я хотів би прокоментувати положення пов’язані  зі вступом у силу, юридичною силою рішень, які приймаються місцевим референдумом. Якщо я інтерпретую статті 2, 5 і 9 правильно, «обсяг  імперативного референдуму», який призводить до зобов’язуючих рішень, може бути  досить широким.

Але у статті 42 та інших йдеться, що рішення, які приймаються місцевим референдумом, через     місцевий референдум, має вищу юридичну силу ніж  законодавчі акти органів місцевого самоврядування. З моєї точки зору це положення  не є адекватним.

І для цього існує дві головні причини. Я вже хотів би підсумувати все, що я вам тут виклав. Коли мається таке положення, буде необхідним організувати новий місцевий референдум для того, щоб змінити рішення, яке було вже прийняте через референдум. Але відповідно до проекту Закону тільки громадяни можуть висувати ініціативу і приймати участь у місцевому референдумі. У цьому законодавчому акті не йдеться, що місцевий орган самоврядування може організовувати місцевий референдум. І це означає на практиці, якщо рішення приймається місцевим референдумом, то буде дуже важко, і у всіх випадках воно буде протирічити можливості змінити це рішення, якщо це буде очевидно і необхідно зробити.

І я гадаю, що це не може, це не відповідає нормам Конституції. Відповідно до статті 40 української Конституції, а 140 української Конституції місцеві органи самоврядування створюють процедури відповідно до закону, і можуть на пряму чи через органи самоврядування приймати участь у прийнятті рішень. Я з цього тексту розумію, що пряме використання прав місцевого самоврядування, яке йде через органи, виборчі органи самоврядування, воно знаходиться на тому самому рівні. І це означає, що ці акти, які приймаються цими двома процедурами мають одну і ту ж силу відповідно до статті 140. І закон не може надавати місцевим актам прийнятим через референдум вищу юридичну силу. І я гадаю, що ця інтерпретація буде кращою для того, щоб  надати спроможність місцевим законам втілюватися у життя, розвиватися, якщо це буде необхідно.

І останнє, що я хотів зробити – це зробити зауваження з приводу диспутів, які пов’язані з місцевим референдумом. В настоящий час місцева комісія по референдуму, яка відповідає за організацію всього процесу референдуму, також є органом, який може отримувати скарги, в яких оскаржуються різні акти, поведінка чи рішення, які мають місце на протязі процесу референдуму. І, якщо ви маєте і ви б хотіли оскаржити щось у процесі референдуму, ви повинні іти у суд. Але немає положення, чому і при яких умовах ви повинні звернутися до комісії чи звернутися до суду.

Я гадаю, що це якось незрозуміло. І я хотів би запропонувати кращий розподіл з приводу того, яким чином оскаржуються місцеві референдуми. Всі рішення і факти чи, коли зовсім ніякого рішення не приймається на стадіях до голосування, я гадаю, що було б дійсно резонно надати комісії повноваження вирішувати. Тому що іде взаємозв’язок між рішеннями, які повинні прийматися для підготовки референдуму і коли йдеться про час голосування, і також, коли йдеться про скарги від людей, які просять змінити якісь рішення чи …, з приводу того, що треба прийняти якість конкретні рішення. Але після голосування, коли у вас вже є результати референдуму, я гадаю, це непослідовно було б надавати комісії повноваження вирішувати.

Тому що ця комісія вже управляла всім цим процесом до голосування. І вони повинні будуть вирішувати щось, пов’язане з тим, що вони повинні бути перевіряти раніше. І в цьому випадку було б краще сказати, що скарги повинні надаватися у суд. Тому що суд є незалежним. І він не приймав участі в процесі референдуму. І суд може оцінити всі факти, які могли б вплинути на кінцеві результати референдуму. Дякую за увагу.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Думаю, що у вас об’ємний і такий, дуже цікавий аналіз буде дуже корисний для подальшої роботи над нашим законопроектом.

А зараз дозвольте надати слово Кравченко Віктору Віталійовичу, експерту програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні», директору Центру правової допомоги Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України». Будь ласка.

 

КРАВЧЕНКО В.В. Дякую, Сергію Петровичу.

Шановні пані і панове! Учасники круглого столу! ...цього законопроекту, вона є. Проблема в тому, що по-перше, він вкрай необхідний, щоб його приймати. На сьогодні є законодавче поле. Але прийнято воно було ще за радянських часів. І як вірно підмітив Олександр Олександрович, згідно з цим законодавством, сьогодні призначити можна референдум лише тоді, коли на це є згода відповідної місцевої влади. Якщо влада не хоче, то ніхто і теоретично навіть не може призначити референдум. Зрозуміло, що це нівелює саме поняття референдуму, його призначення як форми прямого волевиявлення.

І я також підтримую професора Марко, що багато є позитивного в тому законопроекті, який ми сьогодні обговорюємо, в частині регулювання процедурних питань і щодо формування ініціативних груп, ініціювання призначення референдуму, голосування. І це не дивно, оскільки ці питання вже, на сьогодні, достатньо детально врегульовані у виборчому законодавстві, там є багато спільних рис і, зрозуміло, що вони вже, певною мірою, навіть апробовані. Але в мене є зауваження чи, скажімо, певні моменти загального характеру і конкретні, які стосуються конкретних новел законопроекту.

Що стосується загальних таких положень. Ось в мене таке виникає запитання. Що є два Укази Президента (від 2 листопада минулого року і січневий цього року), які пов’язані з напрацюванням Виборчого кодексу і, в принципі, стоїть на порядку денному дуже актуальна проблема – проблема реформування місцевого самоврядування в цілому. Про що шановна Ніна Іванівна говорила.

Отже, бажаємо ми того, чи не бажаємо, ми повинні ув’язати і предмет, і ідеологію законопроекту з ідеологією реформування виборчого законодавства і з ідеологією реформування, скажімо, місцевого самоврядування. Коли ми з Юрієм Богдановичем, Сергієм Петровичем працювали, пан Мегера з нами працював над виборчим, проектом Виборчого кодексу, ми кілька занять присвятили якраз проблемі співвідношення предмету виборчого законодавства і референдумного законодавства. Чи включати у Виборчий кодекс оці моменти, які є загальними і для референдумного процесу, і для виборчого процесу, чи не включати ці положення до Виборчого кодексу. Зрозуміло, ми на сьогодні не знаємо, яка буде ідеологія нового варіанту Виборчого кодексу. Якщо буде визначений предмет в такому плані, розширеному, який буде охоплювати ці спільні питання і для місцевих референдумів, тоді, в значній мірі, цей закон, як він буде стиковка відбуватися. Чи його треба буде так…Мова йде про що? Що повинно бути попереду: кінь чи віз? Тобто, ми повинні концептуальні питання пов’язані в цілому з реформуванням блоку виборчого законодавства, а потім іти вже по окремим напрямам, чи спочатку по окремим напрямам, а  потім, якщо це паралельно  йде робота, то я воно втілиться у загальну концепцію.

Що стосується реформи місцевого самоврядування?  Це питання  має також різні аспекти, які мають, скажімо,  надзвичайно важливе значення для Закону про місцеві референдуми: це і  адміністративний аспект – перерозподіл повноважень між органами держаної влади    і органами місцевого самоврядування; адміністративно-територіальний аспект. І що дуже важливо в адміністративному аспекті, ті проекти, які були  розроблені у попередньому складі, чи як це сказати,  Міністерстві  регіональної політики, які стосуються реформування місцевого самоврядування (от Юрій Іванович приймав участь,  і пан Пархоменко приймали участь), там ідея була у тому, одна із ідей, у тому, щоби вичленити, виокремити питання,  які вирішуються  виключно  місцевим референдумом, територіальною громадою в цілому. Це, безумовно, має визначальне значення для  формулювання предмету місцевого референдуму, оскільки ці питання виключно лише  місцевим референдумом мають  вирішуватись. Значить, це знову  ж таки у нас проблема, як нам узгоджувати  положення цього законопроекту з ідеологією реформування місцевого   самоврядування, якої не зрозуміло, чи вона на сьогодні є, чи її немає, оскільки той проект реформування, який був затверджений Кабінетом Міністрів   попереднім, він наче не скасований, і у той же час він  і не є орієнтиром на сьогоднішній день.

Це я кажу до того, що, звісно, проблема є нагальною, але у даному   випадку можливо, треба поспішати,  не поспішаючи, щоби визначились із цих концептуальних моментів, а потім, можливо, вже  якось адаптувати до цих концептуальних моментів загального процесу   реформування і архітектоніку, і понятійний апарат, і структуру закону.

Що стосується конкретних питань, які вже пов’язані з деякими новелами законопроекту. Шановна Інна Іванівна говорила, що багато уваги приділяли понятійному апарату. Це перше, на що я хотів би зупинити свою увагу. Мені здається, що ряд дефініцій, вони, ну, можливо, не зовсім технічно відпрацьовані, і є певна неузгодженість з тими дефініціями, які на сьогодні є в чинному законодавстві, ось. Це стосується і самого визначення, що таке місцевий референдум, оскільки в Законі про місцевий референдум, там дещо інше визначення. Можна сперечатися, що десь вони близькі, можливо, десь там в нюансах, але вони на сьогоднішній день різні. Тому треба або вносити зміни до Закону про місцеве самоврядування, або ж переписувати звідти сюди. Ми ж не повинні забувати, що є стаття 24 Закону про місцеве самоврядування, де записано, що положення інших законів не можуть суперечити положенням Закону про місцеве самоврядування. Це дуже важливий момент, тим самим ми заклали, коли працювали в 1997 році з Мирославом Васильовичем, асоціацією і з народними депутатами, надається сила органічного закону, Закону про місцеве самоврядування. На жаль, ця ідея була нівельована. Весь час він шарпався туди-сюди, приймалися, ми знаємо, і закони про державний бюджет, вносилися зміни і туди, і таке інше. Хоча це з точки зору самої ідеї органічного закону, це невірно, ось. Але …… може встати питання, що дефініції одні, в Законі про місцеве самоврядування інші, тоді чим керуватися. Треба керуватися положеннями Закону про місцеве самоврядування, ось.

Є питання, які стосуються взагалі застосування термінів. Я, власне кажучи, сам дуже важко сприймав це закон. Чому? Тому що деякі терміни вживаються в різних значеннях.

Сам термін «місцевий рефрендум» в першому розділі  вживається у родовому значенні для позначення і імперативного, і консультативного референдуму, а уде цей же самий термін в наступних розділах починає вживатися  як тотожній терміно-імперативний місцевий референдум. Далі  вони знову паралельно вживаються (стаття 43), далі знову окремо вживаються. Коротше кажучи,  немає якоїсь, так би мовити, логіки в застосуванні термінів.

Те ж саме стосується… ну скажімо, такого терміну «учасник місцевого  референдуму» або «суб`єкт права на участь у місцевому референдумі». В статті 1-й вживається термін «учасник», в статті 3-й – «суб`єкт права на участь». Це одне й те ж саме чи не одне й те ж саме? А в статті 4-й ми бачимо, що «учасники беруть участь у місцевому референдумі».  Якось воно трішечки  ну… Учасник бере участь! Якщо визначено хто такі учасники… якби адаптували, пов`язали це з виборчим законодавством, на мій погляд, достатньо було б вживати термін «виборець», і він охоплював би всі ці моменти. Тобто особа, яка має право на відповідне… право голосу на відповідних місцевих виборах. І це є і учасник, і суб`єкт права, і так далі.

Більше того, коли ми говоримо про суб`єкт  права на участь у місцевому референдумі, ну взагалі… а що таке «участь у місцевому референдумі»? це лише право  проголосувати чи це також право приймати участь у роботі… засіданнях ініціативних груп, право вносити питання, скажімо, в складі цих ініціативних груп на референдумі і таке інше.

Якщо ми подивимося  виборче законодавство, там все-таки дається роз`яснення, що таке виборець і взагалі які…  І знову ж таки, якщо ми дивимося… аналогію шукаємо з виборчим законодавством, подивіться уважно,  дуже раціональне є зерно в виборчому законодавстві, там визначене коло взагалі суб`єктів виборчого процесу  і стадії виборчого процесу і потім логічно, логічно іде форматування нормативного матеріалу по цим стадіям виборчого процесу. Тому що, наприклад, ми дивимося розділ другий законопроекту, як іде процес формування ініціативних груп, як вони реєструються і так далі. І дуже багато пов’язано на повноваження, на реалізацію повноважень територіальної комісії. А про територіальну комісію і її повноваження іде далі в третьому розділі мова. То може логічно би спочатку, щоб ми виписали, хоча це не говорить, що там зміст поганий, просто архітектоніка, чи, можливо, краще доречно поміняти, щоб ми… коли ми вже знаємо, які повноваження територіальної комісії, тоді вже далі рухатися по стадіям виборчого про… виборчого референдумного в даному випадку процесу.

Ну, можна говорити і про інші терміни, які не зовсім, скажімо, адаптовані із виборчим законодавством. Але, ну, хоча б взяти саму преамбулу. От зверніть увагу, цікава така, такий момент, преамбула, в преамбулі зазначається: мета, що визначає правові засади організації та порядок проведення, так далі, з метою забезпечення прав членів територіальних громад, вирішувати питання місцевого значення, ну, стаття 140 Конституції говорить, не про право членів територіальної громади вирішувати питання місцевого значення, а про право територіальної громади в цілому вирішувати. Тому і зі смислу статті 38 Конституції випливає, що в даному випадку мова іде про участь членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, а не про їх самостійне, індивідуальне вирішення питань місцевого значення. От, це, можливо, і такий незначний нюанс, але з точки зору все-таки буквального відтворення положень Конституції, він також має певне значення, щоб вникнути, вникнути різні, ну, неоднозначне тлумачення положень закону.

Дуже, я думаю, принциповим є питання, надзвичайно принциповим, це питання щодо предмету референдуму і зокрема, ну, зрозуміло, як ми визначимося  термінологічно, чи ми будемо  вважати місцевим референдумом тільки імперативний референдум чи консультативним, але в будь-якому випадку питання предмету – це надзвичайно важливо.

І те, що спроба була дати розширене тлумачення предмету місцевого референдуму у статті п’ятій, можливо, вона і позитивна з точки зору намагання максимально демократизувати, скажімо, це питання, але з точки зору чисто юридичної, тут є низка питань.

Ну, скажімо, стаття перша говорить, що на місцевий референдум можуть виноситися питання місцевого значення. Питання місцевого значення, ми читаємо пункт другий частини першої статті першої законопроекту. Знову ж таки цікавий момент: питання місцевого значення спочатку логічно віднесені до відання місцевого самоврядування Конституцією та законом, але читаємо в кінці: «А також інші питання, які не належать до компетенції органів державної влади». Так це що, не віднесені Конституцією, законами до відання місцевого самоврядування? То це ж ми прямо порушуємо статтю 19 Конституції, частина друга якої категорично фіксує принцип законності, що лише ті питання можуть вирішувати органи місцевого самоврядування, які передбачені Конституцією і законами. Тому оці три слова, «також інші питання», вони викликають тут дуже суттєві заперечення.

Таким чином,  скажімо, не окресливши питання місцевого значення, можливо, треба додати, «які законом віднесені до компетенції місцевого самоврядування», як це вимагає Конституція, а так просто питання місцевого значення, ну, це можуть бути будь-які питання, і вони не правовими засобами можуть вирішуватися, або взагалі віднесені до відома інститутів громадянського суспільства до, скажімо, окремих жителів населеного пункту і так далі.

Далі. Ось, що стосується статті 5 частини другої. Незрозуміло, чому лише питання реорганізації або ліквідації діючих комунальних дошкільних навчальних закладів віднесені до виключної компетенції  територіальної громади. Все-таки навіть якщо дивитися на ту концепцію реформування місцевого самоврядування, яка формально була затверджена Кабінетом Міністрів, там на багато ширше коло питань, які, можливо, і більш важливе значення мають для територіальної громади. Наприклад, об’єднання територіальної громади з іншими територіальними громадами.

Також цікавим є питанням, скажімо, на місцевому референдумі територіальної громади чи може вирішуватися питання, віднесене до відання цієї територіальної громади і її органів, чи також і інші питання, але які мають виключно важливе значення для цієї громади.

Ось Олександр Олександрович пішов, він би… А, Борисе Яковичу, пам’ятаєте, коли в кінці 90-х років багато так питання мусувалося про включення до складу Києва Вишгороду, Броварів, Вишневого і так далі, входження. І скажімо, сталося питання, що ось у Вишгороді проведений референдум, значить треба його включати. А в Києві має бути проведений? Розумієте. Ви провели, чи згодні жителі Вишгорода за те, щоб увійти до складу, щоб Вишгород увійшов до складу Києва. А у киян то не питали.

Тому, знову ж таки, я  не знаю, мені здається, що слід чітко виписати достатньо значний перелік питань, які виключно референдумом. І з другого боку, необхідно суттєво обмежити можливість призначення, це моя особиста думка, призначення імперативних референдумів. Щоб ми не випустили джина з пляшки. Тому що професор Баркуда вірно говорив, що є небезпека протистояння громади в цілому і органів місцевого  самоврядування з точки зору співвідношення компетенції, прийняття рішення,  почнеться протиставлення. Якщо будь-яке питання віднесене до сфери  місцевого самоврядування може виноситись на референдум, то не виключно така ситуація, що політична сила, яка перебуває в опозиції буде весь час ініціювати ті чи інші питання, всупереч тим питанням, які прийняті на сесії, скажімо, міської ради.

От сесія міської ради прийняла рішення виділити земельну ділянку на будівництво якогось центру, ось проводимо референдум, ось проводимо референдум і так далі. І якщо 10 відсотків достатньо для ініціювання, а достатньо, щоб прийшла половина проголосували, із них половина плюс один голос, то і виникає така проблема, що можуть не виправдано поширюватись в практику місцеві референдуму. Все-таки місцевий референдум він пов'язаний з проблематикою загального рівня політичної і правової культури суспільства. І досить обережно необхідно застосовувати цей інструмент демократії. Ми зажди повинні пам’ятати, що із інструменту демократії референдум можна перетворити і в інструмент тоталітаризму, не антидемократії. Тобто, навіть є такий вислів, що референдум – це демократія, це диктатура більшості над меншістю. Тобто, ще такі можливості.

В процесі референдуму не завжди можна знайти компроміс, а точніше, завжди не можна знайти компроміс.

Я вже не кажу, що є чисто технічні деталі, скажімо, наприклад, в законопроекті передбачається, що не можна відносити до предмету питання, які делеговані органами виконавчої влади в місцевому самоврядуванні. Ми знаємо, що органи виконавчої влади не мають права делегувати свої повноваження. Це лише законом делегуються окремі повноваження органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. До речі, дійсно їх треба передбачити, що з цих питань не можуть проводитися референдуми. Подібні зауваження стосуються і інших обмежень, які передбачені в статті 6 законопроекту.

Наприклад, це стосовно питань, які пов’язані з місцевими бюджетами, місцевими податками, зборами, тарифами на житлово-комунальні послуги і деякі інші питання, в тому числі, написано кадрові питання та питання організаційного характеру. Скажімо, дострокове припинення повноважень міського голови це кадрове питання чи ні? Тобто, що ми розуміємо під кадровим питанням, це ж також і кадрове питання, дострокове припинення повноважень. А з цього питання може виноситися це питання на референдум.

Що стосується питання бюджетів, податків, дійсно це питання дуже таке, тому що хто зацікавлений, скажімо, в тому, щоб підвищувати податки чи щось таке інше. Але стаття 143 Конституції говорить, що ці питання вирішує територіальна громада безпосередньо або через органи, як це розуміти, чи має бути розведена компетенція громади в цілому і органів, чи може і громада, і її органи. Це ж треба якось дати тлумачення статті 143 Конституції. Крім того, є практика. Наскільки мені пам'ять не зраджує, Мирослав Васильовичу, здається в Чернівцях проводився референдум з питань самооподаткування. Одна гривня на чоловіка на кладовищі і що це, це ж питання, скажімо, і місцевих бюджетів, зборів.

Я розумію, Конституцією заборонено. Є закон про місцеве самоврядування, самооподаткування, там ще є новела, передбачає. Але ж заборонена стаття 73 Конституції забороняє всеукраїнські референдуми, виключно всеукраїнські проводити з питань бюджету, податків і амністії. А про місцеві там немає абсолютно мови. Тому  стаття 143, все-таки  її треба якось тлумачити. Викликає заперечення  ось питання щодо результатів і рішень референдумів.

По-перше, яке співвідношення, результат і рішення? Ось ми читаємо  в статті 1: результати місцевого самоврядування це  можуть бути або рішення, або там…  І далі рішення – рішення підзаконний  нормативно-правовий акт. Зрозуміло, що місцевий референдум,це рішення може і не мати нормативно-правового характеру, в теж саме рішення про дострокове припинення повноважень ради чи міського голови. Який же там нормативно-правовий характер?

 Але взагалі, я не знаю, можливо, все-таки результатом референдуму є прийняття рішення, а не саме рішення. То  ми по суті вводимо два терміни для позначення одного і того ж  правового явища. Результат -  це або прийняти рішення, або не  прийняти рішення. Тобто результатом референдуму  може бути прийняття рішення або відхилення рішення референдуму. А вже рішення це інше питання. 

Відразу з рішеннями референдуму, професор Марку піднімав проблему щодо їх юридичної сили. Це проблема дуже складна, дуже складна. По-перше, реєстрація. Владислава Леонідович, можливо, про це скаже, як мають реєструватися рішення референдуму. Чи вони повинні підлягати державній реєстрації? І в такому ж порядку,  як і рішення органів місцевого самоврядування чи ні? Так треба їх реєструвати чи ні? Але ж є така ідея. Є ж така ідея. Концепція є така. От.

Потім щодо…  як бути стосовно рішень, прийняття яких пов’язане з регуляторною процедурою, процедурою регуляторного акту, виходячи з   предмету як окресленого там, це можуть бути такі акти. Але ж там особлива процедура і чи можна тоді їх виносити на референдум.

І, нарешті, ось співвідношення юридичної сили. Ситуація може дуже швидко змінюватися і виникне питання як внести зміни і відповідні рішення, затверджені референдумом. Це що, знову проводити референдум? Можливо слід передбачити можливість не лише, коли консультативний референдум, дві третини його затвердити, як пан професор Марку говорив, а і можливість ради  двома третинами голосів  змінювати рішення, прийняті  референдумом. Ну це так би мовити як можливий варіант, але ця проблема дійсно якось має бути вирішена.

Є певні незрозумілості, особливо у мене і щодо форми винесення питань на місцевий референдум. Сказано, що в законопроекті передбачається  можливість винесення кількох варіантів проектів рішень, це  нормально, але      ж тоді  хто їх ініціює, різні варіанти проектів рішення. Це що, треба проводити кілька ініціативних груп, чи на одній ініціативній групі  сформулювати різні варіанти?

А що буде, якщо скажімо одна політична сила сьогодні створила ініціативну групу, а  завтра інша ініціативна група, інша політична сила з цього ж питання  створила іншу ініціативну групу, вони паралельно працюють, паралельно провели збори, набрали 10 відсотків. То як на одному референдумі, чи на різних референдумах слід проводити, якщо  з одного питання, а можливо навіть і з різних питань.  Це такий момент, я думаю,  що…

І   в зв’язку з тим, що ми говорили      про новацію виборчого законодавства, про новацію законодавства про місцеве самоврядування, можливо непотрібно  в законопроекті  робити посилання на конкретні закони, а просто говорити, встановлюється законом з малої літери і це зрозуміло, тому що невідомо,    який буде закон. Я не знаю, ну, інакше завтра не буде Закону про Центральну виборчу комісію. То треба вносити зміни до цього закону. Буде врегульовано, не буде закону… Я не знаю. Ну, це, можливо, б таким чином було б краще. Ну, і зрозуміло, що враховувати чи не враховувати – це такі попередні, як говорив пан В’ячеслав, висновки. Зрозуміло, що певного доопрацювання потребує цей законопроект. Але дуже важливо, щоб зберегти той позитив, про який я говорив стосовно процедури самої проведення певних заходів місцевих референдумів. І уточнити ці аспекти дуже важливо, понятійні, стосовно предмету референдуму. Дякую.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Дякую, Віктор Віталійович вам.

Шановні колеги, переходимо до запитань. У кого є запитання до наших доповідачів? Будь ласка.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.  В мене кілька запитань.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Юрій Богданович, будь ласка.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.   Дякую. В мене кілька запитань і до першого заступника міністра, і до професора  Марку, але це окремі питання.

Інна Іванівна,  скажіть, будь ласка, на вашу думку, що, чи правильно на вашу думку от після сьогоднішньої, зокрема, дискусії, чи добре описано, так би мовити, загальну концепцію предмета місцевого референдуму? Зокрема, якщо через місцевий референдум мають вирішуватися питання адміністративно-територіального устрою, це питання місцевого значення чи загальнодержавного? Це перше.

Друге питання. Те,  яке стосується використання терміну «член територіальної громади», в якому сенсі тут розуміється членство?

І третє питання. З яких міркувань законопроект  повністю обійшов поняття  "процесу референдуму", який крім того, що встановлює певні стадії, він ще й має і часові рамки. Тобто з вашої точки зору сам процес референдуму з якого моменту починається? З моменту проведення зборів, з моменту реєстрації ініціативної групи, з моменту прийняття рішення про призначення референдуму? Коли початок того процесу, який ми називаємо процесом референдуму? На ці три питання.

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Дякую, Юрій Богдановичу. Тоді по порядку.

Що стосується предмету референдуму і що стосується визначення, які тут були дані. І я одночасно також, з вашого дозволу, Юрій Богдановичу, надавала відповідь, в тому числі і на зауваження, які лунали в доповіді Віктора Віталійовича в цій частині. Ну, можливо, в кількох коментарях.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.  ………звучали в різних варіаціях.

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Да, в різних варіаціях, але стосувалися ……. питання, ну, і зокрема тієї ж статті 5, яка визначає, яка присвячена питанням, що виносять на місцевий референдум. Зокрема ось лунала критика з приводу того, що в статті 5 разом з статтею у нас 1, що в нас дано не виключний перелік питань місцевого значення, зокрема, в тому числі і розписано, що, а також є інші питання, які не належать до компетенції органів державної влади АРК, крім питань, делегованих органам виконавчої влади.

Я б хотіла в цьому ключі нагадати також положення Європейської хартії місцевого самоврядування. І зокрема от положення, спробую зацитувати також, пункту 2 статті 4 Європейської хартії, яка говорить, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучено із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Це якраз той аспект, який на сьогоднішній день і не знайшов до цього часу реалізацію в нашому законодавчому полі. На сьогоднішній день…, і у нас наше законодавство говорить лише про те, що в нас питання місцевого значення і вони лише ті, які чітко законом передбачені. Так.

Але разом з тим, Юрій Богданович, у нас ще є інші питання такі місцевого значення, які жодним чином зараз не належать до компетенції будь-яких органів. Можна знайти ряд таких складових. І я б вважала, що вони мають бути належати, якщо подивитись. Ми аналізували якраз. І я не знаю, можливо, мене пан Марко і виправить. Але, коли ми досліджували в тому числі і законодавство Франції, ми досліджували в цій площині законодавство Польщі і Чехії, то вони якраз ідуть таким шляхом. Що вони надають можливості виносити на місцевий референдум, їм дають можливість відносити до питань місцевого значення в тому числі і ті, вирішення яких не доручено жодному іншому органу.

Що стосується члена …

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б. Вступ до Європейського Союзу? ….

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Це не може належати до питання місцевого значення.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б. Чому не може?

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Тому що воно не охоплює питання …

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б. Якщо Севастополь захоче вступити в Європейський Союз?

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Ну, Юрій Богданович, ну це вже ми до абсурду доводимо зараз.

Що стосується терміну, друге запитання. Терміну член територіальної громади. Ну, якщо ми подивимось на сьогоднішній день на законодавство про місцеві вибори, то у нас аналогічно має, аналогічно мають бути обрані підходи щодо того, хто може брати, хто є виборцем, за законодавством про місцеві вибори. І в тому числі і хто є учасником процесу прийняття рішень місцевого референдуму, і хто належить до поняття член територіальної громади. Ці питання дійсно є тотожні. І, можливо, також в цьому ключі дійсно є доречним, коли ми будемо надалі працювати в напрямку кодифікації і уніфікації норм і виборчого законодавства, і законодавства про референдуми, як місцевий, так і всеукраїнський. Щоб ми оперували єдиними термінами в єдиному значенні.

І третє питання. Юрій Богдановичу, якщо я не помиляюся, ви запитували про процес референдуму? А, з якого, про часові межі і з якого да, з якого терміну все ж таки розпочинається процес референдуму. Ну, ми розписували, що у нас є кілька складових основних стадій референдуму.

Перша розпочинається – це утворення ініціативної групи; далі – збирання підписів; далі – прийняття рішення з питань проведення референдуму; і наступне – організація та проведення самого референдуму. Ось така ідеологія закладалась. Дякую.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.  "Організація і забезпечення проведення референдуму" - і цей розділ регулює питання, які відбуваються після його призначення. То, все-таки, з цього моменту починається референдум?

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Ні.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.   З моменту проведення зборів?

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. З моменту утворення ініціативної групи, ми вважали за проектом.

 

_______________. Утворення чи реєстрації?

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Реєстрації, звичайно.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.  Так, про це ніде не написано. Це має досить далекі наслідки. Тут, ну трошки…

 

ТОЛКОВАНОВ В.В. Інна Іванівна, дозвольте уточнити. По «члени територіальної громади», тут  воно стосується… Запитання Юрія Богдановича було виключно по виборам, а моє запитання уточнити цей термін в контексті взагалі процесу…Ні, ні, я зараз поясню своє запитання.

Залучення, ну скажімо так, осіб, членів територіальної громади, до справ місцевого значення. От дивіться. Міністерством регіонального розвитку та будівництва підготовлено зараз пакет документів щодо підписання чи приєднання Україною до додаткового Протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування. Коли ми дивимось англійський зміст цього тексту, то говориться про особу, участь осіб або членів територіальної громади, як хочите. Трактування Міністерства юстиції, які я читав висновок, який ви надіслали, ну не ви, Міністерство юстиції надіслало Мінрегіонбуду, трактування виключно участь громадян, участь громадян у справах місцевого значення. І тут, трактування таким чином, що законодавство України не передбачає участь іноземців у виборах і далі, і далі. Мені здається, що тут якраз звужено розуміння якраз європейської ідеології цього нового правового інструменту. Ніхто, по-перше, ну не закликає, ми не ратифіковували Україно-Європейську Конвенцію (щодо участі іноземців у суспільно-політичному житті на місцевому рівні), ніхто не закликає зараз Україну надавати право іноземцям приймати участь у виборах. Але, говориться про питання, їх залучення до життя громади, до питань місцевого значення, якщо б ми подивились, і це була б проблема з понятійним апаратом, коли  була презентація тут додаткового протоколу.

Є офіційний, до речі,     переклад МЗС, який різниться зі змістом, ну, англійським, тобто  чи можна, скажімо так, це якимось чином  передбачити, навіть, я не знаю, еволюцію нашого законодавства, не змінюючи  певні фундаментальні речі, якщо, скажімо так,  пояснюю досить зрозуміло. Тобто питання участі  у виборах і взагалі питання у справах місцевого  значення.

Тобто консультування  населення, це  ми консультуємо чи,  скажімо так,  опитуємо думку не тільки громадян України, а взагалі  членів територіальної громади з питань місцевого значення? Оце моє таке запитання.

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І.  Дякую, В’ячеслава Вікторовичу. 

Але це буде залежати від того, яким ми спосіб все ж таки оберемо,  взагалі  які рішення будуть виноситись  на референдум,  і яку ми легітимність будемо надавати. Якщо ми говоримо про те, що   лише консультація, а якщо мова постане про те, що буде оголошено недовіру, наприклад, сільському  чи селищному голові, або мова йде про недовіру якійсь раді, то я  б тут обережно ставилась щодо  знаку «рівно» між громадянином України і іноземець. Тому що ми говоримо, що   іноземці на сьогоднішній день  у нас рівні  у правах за тими винятками, які передбачені законом, якщо вони у цій складовій  не приймають участі  у суспільно-політичному житті нашої держави.  Тому, якщо навіть і ставити питання  ось тут знака «рівно», то треба робити   ряд винятків тоді  у Законі про референдум, до яких іноземці не можуть бути  залучені.

Якщо мова йде про опитування і, скажімо, що він член територіальної громади там, я не  знаю,  будувати  якийсь завод,  хімічні якісь речовини забруднюють територію, то це одна річ. То треба дуже, я кажу, обережно і тоді встановлювати ряд винятків в цій складовій.

 

ТОЛКОВАНОВ В.В.  Якщо я зрозумів, тобто…  Інна Іванівна, якщо я зрозумів, то, в принципі, ви готові  були б особливо при тлумаченні  цього додаткового протоколу, його, скажімо так,  розуміти про  права участі  взагалі осіб, а не тільки громадян, у справах місцевого значення, звичайно, класифікуючи,  які там права за громадянами і які права не за громадянами. Тобто в цьому плані ви готові були б переглянути цю концепцію.

 

_______________. Права участі членів територіальних громад, а не тільки...

 

_______________. Членів територіальних громад.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Пане, Марку, будь ласка.

 

МАРКУ ЖЕРАР. Так, це складне питання участі іноземців, але я гадаю, що головна різниця тут полягає у тому, що є випадки участі, коли люди голосують, а є інші форми участі. Якщо участь у житті місцевої громади йде через процедуру голосування, місцеві вибори чи референдум, чи це консультативний референдум, чи консультації, чи референдум по прийняттю якогось рішення, для мене здається дуже складним мати різні кола людей. І якщо ви не зміните Конституцію, це коло людей буде тільки включати українських громадян.

З іншого боку, місцеві органи влади, мери можуть консультуватися через інші форми з людьми, які живуть на території конкретної громади. Він може організувати зустрічі, дискусії, …….. можна проводити, опитування громадські. І таким чином, і іноземці можуть бути залучені до участі, і навіть українські громадяни, які не мають права голосувати у цій територіальній громаді. Але мені здається, якщо ви не включите у Конституцію положення, яке буде надавати іноземцям можливість голосувати на місцевих виборах, тоді вони і не отримають право участі у місцевому референдумі. Це буде все збивати з пантелику, з моєї точки зору.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Будь ласка, до кого…

 

РАДЧЕНКО Є. До пані заступника міністра. Скажіть, будь ласка. Я подивився законопроект. Євген Радченко, «Інтерньюз-Україна».

Я подивився законопроект. В законопроекті немає ні слова про такі поняття, як інформування виборців та агітація на референдумі. Між тим… ну тут… (Шум у залі)

 Але інформування особливого  немає. Насправді пан професор  Марку Жерар вже говорив про те, що можлива участь і органів влади в дебатах, і в представленні своєї думки, і так  само треба подумати про те,  щоб громадські організації, органи влади, органи місцевого самоврядування, ініціативні групи могли інформувати громадян навіть про такі речі, як спосіб голосування на референдумі, адже законом передбачається по суті три способи голосування. Як би ви на це відреагували?

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Абсолютно позитивно відреагувала би. Що стосується агітації, ви вже почули, да, що ці положення є в проекті.

Що стосується на сьогоднішній день, от взагалі роль громадянського суспільства, то вона і зараз нічого не забороняє абсолютно громадським організаціям проводити,  на сьогоднішній день проводити роз`яснювальну роботу серед громадян. Абсолютно нічого… будь-яких питань. Чи  вибори… чи в виборчому законодавстві, чи в складовій  референдуму, абсолютно нічого не забороняє, реалізуючи свої повноваження, вони можуть це робити.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.  Дякую, Інна. Інна Іванівна, ну там у вас в законопроекті дуже цікава річ, що агітацією можуть займатися тільки учасники референдуму. То єсть умовно кажучи, з Києва приїхати експерт і провести якусь агітаційну, умовно кажучи, роботу в  якомусь іншому місці він не має право.

 

_______________. Навпаки. Написано: «кожен громадянин…».

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Ні, ні, ні, учасник.

Віктор Миколайович Сінченко ще питання до всіх доповідачів, будь ласка.

 

СІНЧЕНКО В.М. Шановні колеги, я дуже уважно всіх вислухав і погоджуюся з багатьма думками, які напевно дадуть позитивну користь, я на це надіюся.   Але якщо хотів сказати свою думку і хто мені дасть відповідь.

Ну, Інна Іванівна сказала, що як раз і референдум, і все інше, і громада має право контролю за виконавчою владою і органами місцевого самоврядування.

Ми з вами, ну, контроль – зрозуміло, але результати референдуму, я хотів би визначити, чи паралельно, щоб ви мені дали відповідь, я подальше скажу, напевно, інформація повинна для того, щоб виконавча влада виконувала, проблемне питання громади –  повинна володіти. Виконавча влада району і голова місцевий, якщо він керує, бо сьогодні ж ми ж нових людей вкидаємо, хто її знає, хто не зна, хто сідає в перший раз за підручник вивчати, ми так говоримо. І я добре розумію, коли ми говоримо про речі європейського зразка, то їх ще нема, не залишилось тих проблем і ми одну сторону питання політично розглядаємо.

А я хотів би знати, скажіть, як ми будемо, через консультативний референдум, чи якимсь додатком до референдуму, чи опитування, але воно повинно бути: з питань забезпечення медичного обслуговування, освітянського, роботу правоохоронних органів, ну, тобто всі ті питання, які стосуються життя громади. Я  не хочу, шановні колеги, я хочу… я знаю Віктор Валентинович, що ми працю… я працював на посаді десять років голови держадміністрації. І з 1999 по 2003 ми провели десять анкетування, ми назвали, я не знаю, але в розрізі кожної громади по 152-х питаннях. І тоді було з розрізів… мені, як голові держадміністрації, це потрібно було. Я, дивіться, осьо 152 пункти по всіх проблемних питаннях життя громади я доручав всім виконавцям. Якщо автотранспорту, я визивав директора автоколони, доручав, ну, тоді було. Якщо газопостачання – газопостачання, радіоточка… я, як представник виконавчої влади, володіючи, я, ніхто мене, це не вселяв, але я знав життя, дивіться, кожної громади, про що ми сьогодні говоримо, тридцять, оце такий розвернутий листок, де по кожній сільські раді, де робилося опитування, є відповідь, якщо це вивчалося: питання медичного обслуговування, освіти, культурних закладів, транспорту. І особливо, а як працюють ……….ті, що здали в оренду майнові і земельні паї, а як вони на місці обслуговують цю громаду? Ви розумієте? Це актуальне сьогодні питання, і якщо воно буде висвітлюватися і вивчати сьогодні, і будуть інформацію мати перша ланка виконавчої влади у районній держадміністрації, перший голова села, той буде звертатися, це його ………… функції. Тому я розумію це все питання, про що мова йде. Але я закликаю до тієї дискусії, щоб поряд із цим, якщо референдум чи додатковим питанням повинно бути. Тобто володіти не тільки думкою з питання голова, встановлення меж, найменування, перейменування і інші питання, які ми сьогодні обговорюємо. Ми повинні знати життя кожної громади, яка є у нашій державі, щоб ця була інформація, в першу чергу, для виконавчої влади, для представників місцевого самоврядування. І піднімаючись з ланки вище і вище, потім можна було б робити оцінку в самій державі.

Скажіть, будь ласка, як його бачення цього питання? Я розумію, ми суть обговорюємо референдуму, але як це зробити поряд чи опитуванням, чи консультативний референдум, щоб поряд тоді вже з усіх питання, які є, 152 чи 180, чотири-п’ять залишаємо, які можуть додатком до референдуму бути, але вже думку на … організованого референдуму……….. Чи це через роботу депутатів сільської (селищної) ради у своїх округах.

Я хочу почути, я маю власний досвід, який є, він мене пересвідчив у цьому, я працював, маю досвід добрий у цьому питанні. Тому я хочу, як його сьогодні поряд, стосуючи місцевого самоврядування, як… щоб ми не тільки знали політичну думку громади, а знали потребу, стан і що до цього, як треба робити, щоб все було нормально для цієї кожної з громад, кожної області, району і так дальше.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. В’ячеслав Вікторович, будь ласка.

 

ТОЛКОВАНОВ В.В.  Дуже коротко, Віктор Миколайович.

Ви зачепили дуже важливе питання, над яким ми також працювали, обговорювали з експертами. І в принципі, власне, свій виступ ми з паном Марку з цього і розпочали. Коли ми робимо класифікацію референдуму, саме понятійний апарат, там, де говоримо "імперативний референдум" і "консультативний". Чи говоримо ми "консультативний референдум" те, що у багатьох європейських країнах називається опитування громадян бо консультації з громадянами.

Юрію Богдановичу, але от питання, яке зачепив Віктор Миколайович, воно якраз підтвердження того, що є ще один пласт чи одна форма, яка ефективно використовується. У багатьох країнах вона називається якраз не референдум, вона називається опитування або консультації з громадянами, і якраз пан Жерар Марко в своєму виступі говорив про досвід декількох країн. І якщо можна, він зараз також ще раз у декількох словах на цьому наголосить.

 

МАРКУ ЖЕРАР.  Звичайно, є країни, де є дуже різні традиції. У Європі є країни, деякі країни, де прийняття рішень і референдум є частиною політичної системи, політичної місцевої системи, і дуже широко використовується, наприклад, у Швейцарії чи більшості земель Німеччини. Трошки у меншій мірі у Австрії це також відбувається. Це референдуми по прийняттю рішень.

А у багатьох інших європейських країнах закон передбачає можливість організовувати консультації виборців. А іноді закон цього не передбачає. Це навіть може не дозволятися законом. Наприклад, у Швейцарії чи Нідерландах не існує законодавства по консультативному референдуму. Але це дозволяється місцевим органами самоврядування організовувати такі консультації для того, щоб знати точку зору виборців, але вона не буде зобов’язувати місцеві органи врядування чи це буде мати дуже великий політичний вплив,  наприклад, в 1994 році, такий був приклад в Амстердамі. Амстердам, Гага та Роттердам організували референдум проти реформи, за яку проголосував парламент, щоб розділити традиційні … щоб об’єднати муніципалітети і створити більше регіони. І після цього референдуму уряд вирішив відступити і не об’єднував традиційні міста з іншими містами. Такий цікавий приклад політичного впливу.

А в інших країнах у законах є процедура, яким чином організовувати консультації виборців. Наприклад, у Франції так відбувається і у Бельгії, Угорщині, у Данії. Це консультативні референдуми, тільки.

У таких випадках питання, які можуть  вирішуватися на таких консультаціях вони є дуже широкі, але це не зобов’язує виборчі органи. І збираються підписи, якщо це організовується по ініціативі громадян чи відповідно до якихось інших положень. А коли йдеться про зобов’язуючий референдум він має вищу силу і це пов’язано також з більш обмеженою кількістю питань, які можуть обговорюватися на таких референдумах. Але у нас є дуже різні традиції, наприклад, коли йдеться про фінансові питання, податки, бюджет. В багатьох країнах не існує такої можливості організовувати місцеві референдуми по цим питанням. А у Швейцарії це нормальна практика на місцевому рівні, бюджет міста, який надається на обговорення асамблеї громадян, це таке втілення форми прямої демократії. І знову ж таки, це не тільки питання законодавства, але й питання політичної системи в цілому, це буває по-різному. Тобто, якщо місцевий референдум інтегрується у загальну політичну систему, як у Швейцарії, і якщо є якийсь закон, який вводить референдум як специфічну процедуру, який не є інтегрований із-за історії чи іншим причинам, функціонування всієї політичної системи. Але все це не є таким замороженим, є приклади, коли референдуми можуть розвиватися у контексті, коли раніше вони зовсім не існували. Наприклад, Чеська Республіка за останні 10 років, практика місцевих референдумів там дуже розвинулася, вона сьогодні стала дуже звичайною формою прийняття рішення. Ось таким чином. Я можу навести ще інші приклади, якщо вам цікаво, але я гадаю, це головні питання, пов’язані з досвідом інших країн.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б. Дякую.

Я скористаюсь можливістю задати питання професору Марку, власне, як професору права, а не як експерту, з питань практики і застосування референдумів. Воно стосується тієї ідеології, яка сьогодні поширена в Європі, щодо зняття вимог порогу явки, пороги участі у референдумі. Це дійсно дуже широко поширена практика, я нагадаю тільки колегам, що на референдумі в Польщі      щодо ратифікації Лісабонського договору було уже 32 відсотки. Але референдум відбувся  і мав позитивний наслідок.

Однак відомо, що ідея прямої демократії, ідеологом прямої демократії був Руссо, а у Руссо рішення приймається все-таки більшістю від громади, більшістю від спільноти. Навіть сам крок* більшість від тих, що взяли участь вже є відступ від ідеології прямої демократії, від первинної ідеології. Якщо ми навіть не вимагаємо, щоб більш брала участь у голосуванні, то референдум стає інструментом  певної міри маніпулювання волею, бо взагалі не передбачає більшості. І от як же тут бути все-таки з ідеєю народовладдя яке виражається в референдумі. Якщо навіть взагалі висловлює свою думку значна меншість від тих хто належить до спільноти.

 

МАРКУ ЖЕРАР. Знову ж таки це залежить, дуже залежить від політичного контексту. Наскільки я знаю, Швейцарія, але ми можемо запитати наших швейцарських колег, ви не маєте більшість виборців, які  приймають участь в усіх референдумах, які організовуються. Але  система роботи таким чином, що тому що багато референдумів відбуваються. І існує той факт, що виборці, які  приймають участь не завжди ті самі. І це залежить від теми референдуму. Тобто це  все дуже, не все-таке не так воно  протирічить, коли  ви проводите референдум по дуже якимось важливим питанням. І це  призводить до невеликого розподілу точки зору як людей це залежить не  від законодавства. Це залежить від того, що  таке референдум. І як працює політична  система взагалі. І    можливо ви не можете змінити вашу систему сьогодні на завтра, але якщо б ви хотіли розвинути систему практики  місцевих референдумів, ви можливо повинні ввести положення, які б давали можливість приймати доцільні кроки, щоб таким чином якось розподіляти питання.

І таким чином, я гадаю, що  у вашому проекті закону те, що ініціатива для референдуму, вона є широко відкритою, можливість для референдуму, вона є широко відкритою, але місцеві органи влади майже не мають     можливості організовувати референдуми і це призводить до дисбалансу і це незручно для розвитку місцевого самоврядування. Якщо ви маєте широко відкриті ініціативи референдумів, ви повинні надати можливість місцевим органам врядування приймати  в них участь і також брати на себе  ініціативу організації референдуму  також.

У Франції  у нас немає великої традиції місцевого референдуму, але є приклад, який ілюструє  важливість політичної культури. І якщо ви порівнюєте Францію та Швейцарію, ви знаєте, що у Франції у нас є дуже велика кількість маленьких муніципалітетів і в  одному муніципалітеті дуже легко зібрати людей, і прийняти якесь рішення. А у Франції у нас ніколи не було ніякого законодавства, такого законодавства для самих маленьких муніципалітетів. Влада самоврядування, вона у руках ради місцевої, а не в руках громадян.

А у Швейцарії  є можливість брати всіх громадян на місцевому рівні і вони вирішують тобто все залежить від політичної культури, від історії, від системи.  Я вже забув, що я хотів сказати.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.  Вадим Якович, будь ласка     

 

????ПРОШКО В.Я.  Інна Іванівна, мабуть, це питання до вас. І питання таке: яким чином забезпечити філологічний, юридичний і психологічний контроль питання, яке виставляється на референдум?

Я хочу нагадати, що майже день в  день  20 років тому нам на референдумі поставили питання: «Чи хочете ви бути багатими, здоровими і щасливими в оновленому Союзі Радянських Республік?» «Так, я хочу бути, я хочу бути здоровим і щасливим, але я не хочу бути в Союзі». Як мені відповідати на це питання -  «так» чи «ні»? Дякую.

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Дякую, Вадиме Яковичу за запитання.

Ну, в мене взагалі дуже лякають, коли ми говоримо про слово «контроль», аналізуючи складову проведення референдуму.

 Але, що стосується запитання, які мають бути дійсно сформовані, поставлені, вони мають бути настільки лаконічними і, щоб не давати можливості, дійсно не давати можливості давати неоднозначні відповіді. Або принаймні не ставити їх таким чином, щоб не вводити в оману, і таким чином, щоб вже в самому запитанні під….вже навіть, вже суспільство підштовхувалось до того, щоб надати вже відповідь позитивно нав’язану, да, позитивну, або нав’язана негативно.

Звичайно, що ця складова має бути оцінена, але не через призму чи цензури, чи контролю. Але…Да. Але не словом «контроль», Юрій Богдановичу.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.  Якщо завгодно, уточнення…

Скажіть, будь ласка, чи може бути зареєстрована група референдуму, яка ставить питання, що не відповідає цим вимогам  закону? І хто вирішує це питання?   Це і є контроль.

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І. Але я б не ставила це питання знов таки через призму цензури і контролю, яке зараз поставили, Юрій Богданович.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.  Контроль і цензура – дві різні речі.

 

ЄМЕЛЬЯНОВА І.І.  Да. Давайте теж не змішувати ці дві складові.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.   Давайте слово «аналіз».

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Я думаю, при доопрацюванні ми знайдемо формулировку.

Але це питання, дійсно, є. І, я так розумію, пані Ніколь хотіла щось запитати.

 

_______________. Вона хотіла пояснити.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.  Прокоментувати, так? Будь ласка.

 

ТОПЕРВІН НІКОЛЬ. Я планувала тільки додати маленьке питання ………. коруму. Ви чули, що Швейцарія - це країна без кворуму і ідея защиты  меншинств тут, і ми дійсно дуже багато уваги приділяємо рішенням учасників. Якщо у вас буде дуже великий кворум, тоді всі, все зміниться, вся кампанія зміниться. Тому що найлегший шлях захистити референдум – це гарантувати участь. І якщо ви будете проти, тоді кампанія не піде. Я гадаю, у деяких країнах це також причина, з якої ми не робимо дуже високий кворум для того, щоб люди могли приймати участь, щоб не запобігати їм це робити.

 

ЄМЕЛЬЯНОВА  І.І. Дякую.

Я б хотіла теж, може, кілька коментарів зробити з точки зору, дійсно, різних підходів щодо отого порогового рівня. Да, є різні країни, і навіть в Бельгії взагалі це 10 відсотків. Там, є країни, там де 50, там Чехія зокрема, Болгарія, Португалія, до речі, також 50, у наших сусідів найближчих Польщі, це 30 відсотків. Але знов-таки, я абсолютно погоджуюся з паном Марко з приводу того, що залежить це абсолютно від, по-перше, від виду референдуму, по-друге, яке питання виноситься на референдум. Якщо це питання лише консультації, то там, звичайно, можна знижувати цей поріг. Якщо ми станемо на шлях того імперативного референдуму, то я б дуже, дуже обережно ставилася до питання зниження отого максимального зниження цього порогу щодо явки  і результатом щодо прийняття рішення. Тому що ми не можемо створити в тій чи іншій територіальній громаді супротив, коли, наприклад, встановимо для прийняття того ж, того чи іншого рішення, як Бельгії 10 відсотків, і в територіальній громаді 10 відсотків  активних, активних 10 відсотків, політично активних 10 відсотків. Вони будуть за територіальну громаду, монополізують взагалі владу в цій складовій і будуть вирішувати ці питання. Це дуже високий ризик. Для нашої країни я вбачаю в тому високий ризик. Якщо ми будемо ставити собі мету максимально знизити цей поріг. Можливо, ми розглянемо питання, знизимо з 50 відсотків. Але я б закликала всіх учасників круглого столу до взагалі зваженого підходу в цій складовій. Щоб ми знижуючи цей поріг не нашкодили вирішенню питань територіальної громади. Дякую.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Дякую,  Інна Іванівна.

Да, Юрій Богданович.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б. Я спеціально підкреслював в своєму запитанні, що я задаю питання професору права, а не практику. Я прекрасно розумію мотиви політичної доцільності. Я так само розумію, що у випадку консультативного референдуму чи проведення просто консультацій не має значення, скільки людей відповість.

Однак я все-таки ставлю питання в плані доктрини. Хто є суб’єктом прийняття рішення на референдумі? І якщо це територіальна спільнота, то чи може меншість цієї спільноти виступати від імені спільноти і приймати зобов’язальні рішення від імені цієї спільноти? Це питання не доцільності, це питання філософії, якщо завгодно, права. Це розуміння демократії. Демократія – це диктат меншості чи це все-таки прийняття рішення більшістю?

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.  Будь ласка, професор.

 

МАРКУ ЖЕРАР. Так, я намагаюся відповісти на ваше запитання. Коли ви маєте місцеві вибори, ви не маєте 100 відсотків людей, які приймають участь у виборах. Може, 50, 60, 70 приймають участь у виборах. І потім з них, з тих, хто приймають участь, є більшість. І це призводить до якихось результатів виборів, голосування. І тоді створюється коаліція. Якщо ви, якщо я буду іти  вашим шляхом, як ви це розмірковуєте,  тоді  більшість буде управляти муніципалітетом  завдяки цій системі голосування.

Але є такий аргумент, ми можем його прийняти? Є інтереси більшості громадян, і вони залежать від людей. І коли ви  створили всі умови для громадян, щоб вони могли приймати участь, вони  мають право робити це чи не робити. Це вже їх право  скористатися цим правом чи не скористатися замість того, щоб вводити  голосування, яке зобов’язує всіх це робити.

Тут не питання більшості чи   меншості. А коли йдеться про місцевий референдум, це те ж саме, треба прийняти рішення. Якщо у вас є процедура, коли це рішення може бути вирішене через  місцевий референдум, хтось буде приймати участь, і з цих людей більшість буде «за» чи «проти». І в обох випадках   ця більшість «за» чи «проти» буде  може меншістю, ніж всі члени цієї громади, їх буде менше. Але якщо вони приймають це  рішення, юридичні вимоги …. референдуму  поважаються. Тобто  мінімальна кількість  учасників мала місце і  більшість прийняла це рішення, і результати голосування таким чином  розподіляються.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.  Я  думаю, що  рішення цього питання лежить перш за все у площині політичної і правової культури і відповідальності суспільства.   Якщо воно готове приймати таке рішення, воно  може і меншістю приймати рішення. Якщо  воно не готове, так воно і більшістю  не прийме.

І  я думаю, що ми цю дискусію можем перенести  в кулуари. Запрошую всіх на каву. Після перерви починаємо  обговорювати питання. І першим буде виступати Федоренко     Владислав Леонідович, радник міністра юстиції.  Дякую.

Через 15 хвилин,  в 12.35.

 

ПІСЛЯ ПЕРЕРВИ

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. До слова  запрошується господин Федоренко Владислав Леонидович, радник міністра юстиції.

 

ФЕДОРЕНКО В.Л. Добрий день, шановні панове! Я хотів би подякувати за надане слово, надану можливість виступити.

Хотів би зазначити, що анонсуючи свою доповідь, я буду виступати, перш за все, як один з авторів цього законопроекту; і по друге як науковець, як доктор юридичних наук і теж, хотів би, з деякими сентенціями, зокрема наших французьких колег, ну десь посперечатись, а можливо подебатувати і так далі. Хотів зазначити, що те, що сьогодні законопроект про місцевий референдум став предметом наших обговорень і це свідчить про ту ретельність Комітету державного будівництва та місцевого самоврядування, з якою він підходить до таких складних і доленосних законопроектів.

Дуже цікавим формат є цієї зустрічі, оскільки є можливість зустрітися із вітчизняними і зарубіжними експертами, почути про зарубіжний досвід, проговорити про свій досвід і ще раз над ним задуматися, переосмислити. Я хотів би зазначити, що в своїй доповіді я можливо буду відповідати попутно на ті питання, які були задані, оскільки мав дотичність до окремих положень цього законопроекту і десь втілював свої концептуальні погляди в нього. Хоча, звичайно, цей варіант не є самим досконалим, не є остаточним і я свідомий того, що ця критика, вона спрямована на те, щоб покращити законопроект і вся конструктивна критика, вона мною нормально сприймається.

Я хочу зазначити, що говорячи про предмет місцевого референдуму, говорячи про питання пов’язані з його проведенням і вже не раз говорилось про те, що Закон «Про Всеукраїнський та місцевий референдум» (від 3 липня 1991 року), є архаїчним, застарілим. І, звичайно, він є архаїчним і застарілим не тільки в силу своєї матеріальної частини, не тільки в силу застарілості суб’єктного складу, а і в силу доктринальних підходів, які, звичайно, за час і незалежності України змінилися, і змінилися в ХХІ сторіччі загалом для Європи.

Я хотів зазначити, що, виділяючи чотири основних суб’єкти публічної влади (це український народ, українську державу територіальні громади, а також Автономну республіку Крим, тут можна сперечатися, залишу за межами це питання), я хотів би зазначити, що на сьогоднішній день саме територіальні громади в міжелекторальний період залишаються найменш захищеними щодо прийняття своїх рішень. Місцеві вибори, які відбулися цього року, привели до влади законно обраних сільські, селищні, міські ради, депутатів цих рад, а також сільських, селищних, місцеві ради, депутати місцевих рад; а також сільських, селищних, міських голів. Ми, мабуть, очікуємо про те, що ці обрані люди, ці представницькі органи місцевого самоврядування будуть повною мірою втілювати всі інтереси територіальних громад і діяти відповідно до Конституції та законів. І я очікую, можливо не менше ніж всі інші, а й більше, про те, що їх робота буде ефективною.

Але ми не можемо позбавляти територіальну громаду можливості впливати на процеси всередині територіальних громад. І якщо в таких містах, які сягають понад 500 тисяч чоловік (ну, Київ, Одеса, Харків, Львів) та низка інших, як правило більшість, обласних центрів, питання, пов’язані з місцевим життям, вони висвітлюються, діють різні групи впливу, активно діють інститути громадянського суспільства; то міста і селища, села, селища і міста до 50 тисяч чоловік, які складають значну частину, в яких проживає значна частина населення України, досить часто залишається заручником якості тих представницьких органів місцевої влади, яка прийшла до влади. І якщо ця влада налаштована на конструктив, то, звичайно, тут можна говорити, що влада більш доступна до народу і вона реалізує позиції. Якщо це влада, яка переслідує якісь свої вузькокорпоративні цілі, то прірва між цією владою і народом, у великих містечках, вона є колосальною.

Я хотів зазначити, що, коли розроблявся Закон «Про місцевий референдум», він не є продуктом одного дня і він не є продуктом не уряду, не Міністерства юстиції України, а є продуктом багатьох-багатьох думок експертних,  наукових, думок громадських діячів, представників органів державної влади. І я хочу зазначити, що  ми переслідували мету – це створити реальні механізми впливу територіальних громад на вирішення питань місцевого значення в межах закону, порядку встановленому закону і в міжелекторальний   і електоральний період. Тобто   не створення якогось механізму тиску безпосередньої демократії, локальної безпосередньої демократії на представницьку демократію, а форму дифузії, наближення, доповнення цієї демократії.

В зв’язку з цим я хочу зазначити, що робота велась над предметом місцевого референдуму дуже давно. Мені здається, що ще з 1991 року, мене можуть поправити, але при роботі над цим законопроектом ми проаналізували більше 20 законопроектів, які так чи інакше були дотичні до предмету місцевого референдуму. Багато з них були  дуже досконалими і багато їх положень були використані. Ця  робота не робилася на рівному місці. Безперечно ми намагалися охопити теоретико-методологічний аспекти   доктринальні .

Але   хотів би зазначити, можливо моя позиція буде хибна, але якщо Всеукраїнські референдуми є дуже часто предметом наукових досліджень. І  я, як науковець теж займався цими питаннями, то доктрина місцевих референдумів вона у нас невипрацьована, вона знаходиться на тому рівні, що місцевий референдум - це маленький всеукраїнський референдум. Але це зовсім інше, це  інша правова природа.

І тому тут я хотів би, бачу в залі багато вчених, які займаються теж говорити про те, що  на нас покладене завдання теоретико-методологічного забезпечення, розробки відповідного законодавства про місцевий референдум. І безперечно є цікавим, і корисним досвід наших французьких, швейцарських та інших зарубіжних колег, які продукують свіжі нові думки ХХ1 століття щодо локальної безпосередньої демократії.

Хотів зазначити, що  також при підготовці цього законопроекту нами була зроблена така цікава робота, зокрема, виявилося, що в Україні немає єдиних даних про  місцеві референдуми, які проводились 1991 року. Оскільки, як уже піднімали   питання з приводу реєстрації актів місцевих референдумі, вони на сьогодні не здійснюються реєстрація актів місцевого референдуму. Чи буде здійснюватись – питання  суперечливе. Я можу подискувати в межах Закону про нормативно-правові акти, бо тривала дискусія як віднести. Але я зовсім не про це. Коли ми зіткнулися, у нас були дані тільки про розрізнені референдуми, які відбувалися на Україні на місцевому рівні.

Звернувшись до  міністра юстиції ми отримали, підготували таке завдання і звернулися до обласних державних адміністрацій. Які взаємодії з місцевими органами влади? Зібрали ці дані по Україні, бо їх на сьогоднішній день не було ні у Верховній Раді Україні ні в ЦВК. Це не входить у їх повноваження. Але і відсутніх цих даних, теж вона спотворювала таку ілюзію зрозумілості предмету. Але реальність виявилася набагато цікавішою, і до сьогодні її складно проаналізувати і   втиснути навіть в рамки нашого законопроекту.

Були надані дані,  що в період з  1991 по 2009 рік в Україні було проведено 150 місцевих референдумів. При цьому хотів зазначити, що можливо ці дані невичерпні і немає даних про 2009, 2010 рік. І тому як один із напрямків роботи організації,  які нам допомагають це є дуже перспективний напрямок, щоб скласти повну картину цих місцевих референдумів. Тоді простіше аналізувати їх зміст, простіше зрозуміти їх сутність.

Я хотів зазначити, що за цей період  про ці референдуми була не тільки зібрана інформація, а  і їх результати впровадження по різним регіонам, де ці референдуми проводилися.

Я хотів зазначити, що:  55 із них проводилось з питань адміністративно-територіального устрою; 36 з питань зміни назви населеного пункту; 34 з інституційних питань – включаючи дострокове припинення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування; 12  з питань благоустрою населених  пунктів; 12 із земельних питань; 9 з інших питань. Чи багато це для України 150 місцевих референдумів?

Я вважаю, що для держави з такими ж давніми традиціями народовладдя, можливо як і Швейцарія – це дуже мало. Але тут я хотів би  звернутися до французького колеги, і сказати, він говорив чи будуть проводитись місцеві референдуми по тому закону, який ми пропонуємо законопроект.

 Я думаю, що вони будуть проводитись або фактично ці 150 референдумів були проведені взагалі всупереч законодавству і за його відсутності. Тому я думаю, що коли буде найменша зачіпка легітимна, то громади, інститути громадянського суспільства її будуть використовувати.

Безперечно, також велику відчутну допомогу нам дав зворотній зв'язок з органами місцевого  самоврядування. Оскільки Міністерство юстиції давно вже розробляло цей законопроект. І я не можу сказати, що він почав чи активізувався розроблятися мною. Оскільки він розроблявся років 6-8 до 2008 року. І в 2008 році він був включений в орієнтовний план законопроектних робіт під номером 170 і розпочалася робота.

Законопроектна діяльність кабінетів вона іноді дуже віддалена від реальних потреб адресата закону, який розробляється.  І тому ми розсилали законопроект не тільки зацікавленим органам державної влади, а також органам місцевого самоврядування. І завдяки залученню до цієї роботи Програми «сприяння парламенту-2»,  нам вдалося два рази організувати круглі столи – масштабні круглі столи в клубі Кабінету Міністрів, де ми робили акцент саме на представниках органів місцевого самоврядування. Частина з присутніх тут були на цих круглих столах і  ви знаєте, перший законопроект, який виносився навіть після врахування зауважень органів місцевої влади і розмова очі в очі за  реальні проблеми, вона змінила філософію цього законопроекту.

Що мається на увазі, що? Чому? Які питання? Багато тут є  проблемних питань, я на всіх не буду зупинятися. Я хотів би наголосити на новаціях. Зокрема, говорилося про консультативні та  імперативні референдуми, я десь тут трохи дискутували з Юрієм Богдановичем, погоджуюсь, що можливо імперативні – це невдала назва, можливо, більш зобов’язуючий і консультативний як парні категорії. Але те, що консультативні референдуми  мають бути це є наше переконання, результат консультації з органами місцевого самоврядування. Оскільки зобов’язальний референдум або  зобов’язальний імперативний референдум він, як правило, передбачає прийняття рішення яке має форму правового акту. Досить часто є питання,  які вимагають вирішення. Але не передбачають прийняття саме нормативно-правового акту.

І я в цьому сенсі хотів би зазначити, що  не зовсім точно було б споріднювати консультативні референдуми і обговорення консультацій і так далі. Оскільки консультативний референдум, він хоч і не має зобов’язуючої сили його рішення, але вони мають певну юридичну силу. Оскільки в законопроекті передбачено механізм захисту цих рішень, зокрема всупереч рішенню консультативному референдуму, місцева рада має приймати рішення консультативною більшістю, а також низка інших.  Тому, на мою думку,  все-таки консультації, громадські обговорення і, ну не можна споріднювати  з консультативним референдумом,  а тим  більше робити  такий рефреймінг, підміну, оскільки вони будуть без дієвими.

Хотів зазначити, що також багато питань,  які пов’язані з  предметом  місцевих референдумів і я свідомий того, що навіть якщо ми проведемо 25 круглих столів, у нас не буде вичерпного переліку,  який не буде, скажемо викликати заперечень. Тому  ми намагалися формулювання пройти між  цілою ……… тобто зробити і так, щоб вони відповідали законодавству і враховували реальні потреби територіальних громад.

Безперечно, можна дискутувати щодо процедурних питань і потрібно дискутувати, оскільки питання пов’язані із процесом референдуму, питання пов’язані  з учасниками, або виборцями, вони є гострими, вони є актуальними для сучасного законодавства. І тут   хотів би відзначити, що при розробці закону стикнулися два погляди. Зараз ми говоримо про такий  підхід уніфікації виборчого референтного законодавства, у законопроекті він більше відстоюється як підхід диференціації саме інституту виборів і інституту референдумів. Я  не говорю, що це гарно, це погано, але я пояснюю той підхід, який тут закладений.

Я абсолютно погоджуюсь з Юрієм Богдановичем з приводу того, що питання виборець, його право ………, дійсно, можливо буде більш доцільним в цьому питанні. Є багато інших питань, які я боюся вийти за ліміт свого часу в цьому законопроекті, які призводять до дискусій і гострота дискусій, представництво цієї дискусії свідчать про зацікавленість цим законопроектом.

Безперечно, наші слухання  вони матимуть якісь результати. І в цьому відношенні я хотів би закликати не відкладати цей законопроект  під сукно. Бо я свідомий, що були ще  кращі законопроекти, але хто зараз про них пам’ятає після того, як вони лягли під сукно. Тому,  можливо,  саме зусиллями Верховної Ради України, зусиллями уряду, зусиллями місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства вдасться відшліфувати ті положення законопроекту, який зараз є, і в принципі надати той варіант, який би був прийнятий для територіальних громад, для жителів, які мешкають в селах, селищах, містах, і які б знову відродили свою віру в можливість щось  робити самостійно, щось робити безпосередньо.

Чи зміцнило б це владу взагалі? Я вважаю, що зміцнило б. І , ну, в принципі багато в нас політичних сил і так далі, і дуже дивно, що це питання гостре, глибоке воно на сьогоднішній день не взято як програмне для його вирішення в найближчий час.

Ну, і хотів сказати, що всі ті питання, які задаються, вони в принципі будуть абсолютно враховані, і деякі питання, на які дуже складно відповісти з місця, вони узгоджуються, з’ясовуються на експертному рівні. Ну, і таким чином хотів попросити підтримати цей законопроект. Дякую.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Дякую, Владислав Леонідович.

А зараз дозвольте надати слово Донченку Юрію Григорович, члену Центральної виборчої комісії.

 

ДОНЧЕНКО Ю.Г. Дякую.

Шановні колеги, я хотів би почати з того, що на думку прийшло висловлення одного із персонажів Ільфа і Петрова:  «Лед тронулся…». Тобто почали регулювати питання за 20 років референтного процесу. І слава Богу, це відбувається і це треба робити лише, як казав Сан Санович в ступному слові ще 20 років тому, а тому зараз підійшли до цього питання.

Але я собі задаю питання також. Можна провести сьогодні всеукраїнський референдум  на місцевому рівні по цьому закону. Я відповідь дам таку: що можна, якщо буде у мене політична воля. Якщо її не буде, ви його не проведете ніколи. Чому? Тому що предметом референдуму на розсуд …… територіальній комісії. Територіальна комісія буде визначати, що є предметом   і можна виносити чи не можна. Прийме рішення, що не можна і на тому все закінчилося, референдум не відбудеться. Тому це питання треба або врегулювати в тілі цього закону, або винести підзаконний акт, де більш детально виписати, що є предметом референдуму. Це питання питань. Це, як-то кажуть по-російські, печка, от которой пляшут. Далі нічого не буде.

Друге питання. Цей закон в цьому виді не находить стиковку з цілим рядом законів і підзаконних актів. Ну, наприклад, фінансування референдуму місцевого. Тут сказано, що він фінансується за счет резервного фонду місцевої ради. Ну я хотів би на цей фонд глянути спочатку, як його сформувати і хоч одна, ну, той, хто практики, вони знають, що майже нічого, копійки остаються там на місцевому рівні на резервний фонд. А друге - саме положення про резервний фонд не дозволяє фінансувати місцевий референдум. Тобто фінансова складова проведення референдуму – нуль. Що значить? Можна провести референдум чи нема? Висновок, я думаю, однозначний.

Третє. Складання списків виборців. Списки виборців складаються… чи учасники референдуму, тут сказано, тут немає слова "виборці", сказано, що повинен робити реєстр виборців. Але реєстр виборців немає терміну "учасник референдуму". Тобто реєстр виборців не несе відповідальність за складання списку виборців по цьому закону, а тому, хто буде туди віднесений – це розсуд місцевих органів влади. Тому що реєстр вже не буде відповідати за ці питання. Ну, я вже не кажу, що цей закон трошки йде в розріз з законом про місцеві вибори, так би мовити, в питаннях формування комісії. Тобто якщо комісія допустить якісь там незаконні дії, її можна розформувати. Закон про місцеві вибори каже, що нова комісія формується протягом двох днів, тут каже, що 5 днів. Це настільки зверху лежить питання, що …

І ще одне питання. Питання не стиковується з законом, з законом про надзвичайний стан у країні. Тому що тут сказано, що у разі стихійного лиха чи якихось інших обставин можна переривати збір підписів. Хто це буде робити? На розсуд комісії чи хто? Тому це треба відрегулювати законом. Закон такий є. І просто розширити ці позиції на ту законодавчу базу. Тоді це ляже нормально і не буде виникати проблем ні у тих, хто ініціює це питання проведення референдуму, ні у тих, хто його організовує.

І я зачеплю тільки три позиції організації самого …. , які, на мій погляд в законі треба, а я сподіваюсь, що він пройде перше читання. До другого читання з урахуванням тих позицій, що я сказав, ще ось звернути на що увагу. У нас є десята стаття закону – реєстрація ініціативної групи. І тут є п’ята частина, де сказано, дотримання вимог, передбачених частиною першою або п’ятою статті 9 цього закону, де кажеться, кажуть, що повинно бути там, ну, в залежності від якого ця рада, від 150-ти, там 200 учасників референдуму. А хто це опреділяє? Яким чином?

Нижче кажете, що повідомляє ТВК або голова ради і так далі, що він може бути присутнім. Ну і що, що він був присутній? Я вам кажу з практики. Центральна виборча комісія на одному із виборів Президента України, коли ще був збір підписів, отримала підписи-кукли кандидата в Президенти, на превеликий жаль. І ніхто не зміг доказати, що це таки є. Раз.

Потім вона, ще така практика. Що прийшли на місце, де повинно бути висування кандидата. А це там у сквері, десь в якомусь там барі, який ми якоби не знайшли. Тобто я про що кажу. Що цю позицію треба виписати. Виписати з повноваженнями учасника, який повинен бути на цих зборах, де ініціюються ці питання. Що у нього є на це повноваження по закону. Що він може перевірити кількість учасників. І що, коли будуть прийматися в ТВК від них документи, він підтвердить, що це так і є.

Тоді це питання відпаде.

І ще два маленькі питання, на які хотів  би звернути увагу, – це стосовно голосування на дому, котрий раз  яке сюди іде.  Шановні колеги,  я не знаю, яким  законом чи яким підзаконним актом визначена довідка, якою я повинен   засвідчити свою нездатність пересуватися.  Тому що такого  немає у природі. От довідка і все. А на чому вона базується. Це що є положення у МОЗ, чи є інший якийсь документ.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.     (Не чути)

 

ДОНЧЕНКО Ю.Г. Юрій, я на що звертаю увагу?  У нас у реєстр уже закладаються норми, де у  реєстрі визначені люди, які  не здатні  самостійно пересуватися.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.    (Не чути)

 

ДОНЧЕНКО Ю.Г.  Правильно, постійно. Але  інші люди, які  захворіють на цей період, їх буде, повірте мені, практика каже, що таких людей  буває не більше…

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б. 40 процентів.

 

ДОНЧЕНКО Ю.Г.  Менше. Я чому це кажу? Тому що найбільше   всього голосували на дому  на останніх виборах Чернігівська область – 8 відсотків, найменше  Дніпропетровська - біля 4. Це загальна статистика.

Юрій, не перебивайте, я нікого не перебивав. Там і ті, і інші були.

Що можна зробити, щоби виключити те, про що кожний з нас думає, коли я  про це кажу? Це комісія, територіальна комісія, вона постійно  діючий орган. Як тільки вона  отримує від людини, що він захворів, піти і перевірити. І все, і на цьому поставити крапку. Тобто ті. Хто постійно нездатні – це приходить з реєстру, а ті, хто звернувся,  їх не так багато, і комісія здатна це вирішити безпроблемно.  Визначити  це законом, що зобов’язана піти, перевірити і все, і всі будуть спокійні у цьому питанні.

І останнє. Голосування учасників референдуму  опять-таки на дому. Як  організує комісія? Сама комісія, можна чи не можна там розбивати цю комісію на  декілька груп, розбивати список для голосування і так далі. Це питання на останніх виборах було дуже актуальним.

Я вважаю, що треба сюди теж детальніше виписати ці статті. Тим більше, що у нас по закону і в цьому законі це є, у нас кожна комісія має дві  скриньки для виходу на голосування на дому. От згідно цих скриньок ми повинні організувати вибори. Тобто ніхто не має права бути ущемленим в праві реалізування свого голосу. Ось і все. не так все складне.

Я не буду затримувати ваше питання, у мене є ще… ну може з десяток зауважень до цього закону. Якщо буде виходити це на друге читання, я буду… з задоволенням передати свої зауваження вам для праці. Дякую. 

Це моя думка, це не думка ЦВК, підкреслюю це.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.  Дякуємо, Юрію Григоровичу. Я думаю, що ми з  задоволенням отримаємо ваші пропозиції при доробці цього законопроекту.

Зараз слово надається Ключковському Юрію Богдановичу, народному депутату України, заступнику голови комітету і президенту Інституту виборчого права. Будь ласка, Юрій Богданович.

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б. Дякую дуже. Я думаю, що вже перебіг нашого круглого столу показує, що дискусія дуже цікава, і я би хотів звернути увагу на одну проблему українських законодавців, яка стає, як на мене, трошки небезпечною.

Ми дуже часто, приймаючи закони, обговорюємо проблему,на розв`язання якої цей законопроект спрямований і назву закону. В цьому відношенні  щодо проблем місцевого референдуму все правильно, проблема дуже актуальна і такий закон потрібен. Однак, якщо ми не прочитаємо весь текст закону, якщо ми не врахуємо відомої істини про те. що дуже часто диявол сидить в деталях, то я думаю, що можна замість того, щоб отримати нормальне нормативне регулювання відповідного питання ми можемо отримати щось зовсім протилежне. Тому ще раз хочу підкреслити, що в зв`язку з тим, що законопроект дуже важливий і що в принципі, як на мене, він може ставати     основою для дальшої роботи. Тим не менше, він продемонстрував кілька речей і в першу чергу те, про що говорив колега Федоренко Владислав Леонідович, про те, що питання референдумів взагалі, а  місцевих референдумів особливо, я б навіть сказав, навіть саме питання місцевого самоврядування на доктринальному рівні в Україні поки що не достатньо відпрацьовано. І це викликає масу проблем, які з цього випливають. Про деякі з них я скажу, але про деякі тут уже говорилося теж достатньо багато. Тому… звичайно, не всі проблеми лише доктринальні тут, але і доктринальні проблеми лежать в основі тих проблем, які сюди закладені. Це не означає, що не треба приймати закон. Звичайно, без практики застосування закону навряд чи вдасться і прийти до розв’язання цих проблем. Тим не менше, мені здається, що  і думати всерйоз в процесі доопрацювання цього законопроекту було би дуже  варто. З вашого дозволу я зараз пройдуся по деяких своїх зауваженнях, які мають різний характер, вже вибачте, так воно підряд писалося, як читався законопроект.

Найперше зауваження, яке стосується того, що ми розуміємо під словом місцевий у сполученні «місцевий референдум»? Слава богу, ми вже доросли до розуміння того, що вибори в Україні бувають або загальнодержавні, або місцеві. І в тому сенсі вибори Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесені законом до категорії місцевих виборів. Однак Конституція Автономної Республіки Крим передбачає і проведення референдумів  кримських. Цей закон референдумів в Криму не розглядає. І таким самим… тим самим створює проблему, так це місцевий референдум, чи який? Яка його природа? Я не хотів би, щоб ми відразу сюди вставляли регулювання референдуму Автономної Республіки Крим, але принаймні зрозуміти, чому ми не вставляємо, мені здається, треба.

Друга проблема – розуміння слова «місцевий» у визначенні питання місцевого значення. Я, взагалі кажучи, не сприймаю ідеї, що на місцевому референдумі розв’язується лише питання  місцевого значення.

Владислав Леонідович називав підстави чи предмети, референдумів місцевих, які вже відбулися. Абсолютна більшість з них пов’язана з питанням адміністративно-територіального устрою і найменуванням адміністративно-територіальних одиниць. Вибачте, це жодним чином не є питання місцевого значення. Вони мають місцевий аспект, але відповідно до Конституції України вони віднесені до компетенції органів державної влади. Інша справа, що в умовах демократії органи державної влади повинні враховувати цей місцевий аспект. І тому передбачається проведення таких референдумів. Однак я питаю: а вони вирішують питання чи лише дають підставу комусь іншому вирішити в той чи інший спосіб? 

Друга проблема, пов’язана з цими місцевими значеннями – це формулювання, які запропоновані в пункті 2 частини першої, питання, що не належать до компетенції органів державної влади та органів влади Автономної Республіки Крим.

Таким чином, відповідно до цього формулювання, до компетенції органів державної влади питання відноситься за принципом лише те, що вказано в законі. Те, що не вказано, автоматично відноситься до компетенції місцевого самоврядування.

Я сприйняв посилання на формулювання  у Європейській хартії місцевого самоврядування, але попри всю повагу до неї я хочу звернути увагу, що в Україні найвищу юридичну силу має Конституція України. А відповідно до частини другої статті 9 Конституції укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Стаття 143 Конституції України дуже чітко говорить, що питання місцевого значення – це питання, які законом віднесені до компетенції місцевого самоврядування. Тобто підхід протилежний: лише те, що передбачено в законі, і це узгоджується з частиною другою статті 19 Конституції, які кажуть, що органи державної влади і органи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноваження і в спосіб, передбачений Конституцією і законами України.

Третя проблема з місцевими повноваженнями. Але ж органами місцевого самоврядування є не лише сільські, селищні, міські ради. І районні, і обласні ради є органами місцевого самоврядування, які вирішують спільні проблеми територіальних громад. І до їх компетенції теж віднесені питання місцевого значення, бо це органи місцевого самоврядування. Однак, я, погоджуючись із тим, що районний чи обласний референдум не може бути приведений, оскільки Конституція України не передбачає такої територіальної спільноти, як мешканці району чи області, тим не менше що робити з питаннями, віднесеними до їх компетенції, чи можуть вони вирішуватися на референдумі одної територіальної громади.

Таким чином все це показує, що питання предмету місцевого референдуму до кінця не продумано у цьому законопроекті і воно вимагає дальшого обдумування і дальшого уточнення.

Частина перша статті 2 законопроекту  визначає 3 види референдумів: імперативний, консультативний і повторний. Відразу хочу звернути увагу, що тут в один ряд поставлені абсолютно не сумірні питання. Ідея повторного референдуму може реалізуватися як після імперативного, так і після консультативного. Тому це інша площина взаємовідносин, інша площина правовідносин.

Ми тут трошки дискутували з приводу імперативного референдуму. Справа в тому, що відповідно до прийнятої в Європі термінології імперативним вважається референдум, який обов’язково мусить бути проведений з певного питання. Тобто він вирішує питання, які не віднесені ні до чиєї іншої компетенції, тільки до референдуму. Приклади імперативного референдуму проти загальноукраїнського є в Конституції України. Це вирішення питання про зміну території України і прийняття змін до І, ІІІ, ХІІІ розділів Конституції. Інші суб’єкти вирішити це питання не уповноважені. Оце імперативний референдум.

Що ж стосується тих всіх референдумів, які ми розглядаємо, то тут можуть бути імперативні, скажімо, якщо відповідно до закону прийнято рішення про, наприклад, будування атомної електростанції.

То відповідне законодавство передбачає, що спочатку треба провести референдум місцевий чи громада погоджується з цією ідеєю. Такий референдум стає імперативним, його обов’язково треба провести, хоча за наслідками своїми він є консультативним, бо він не приймає остаточного рішення, він тільки дає підстави для органу державної влади прийняти рішення.  І таким чином ви бачите, що поняття імперативного, тобто обов’язкового для проведення референдуму і референдуму, який приймає остаточне рішення, це різні поняття.

Тут же трошки говорилося про термін «член територіальної громади». Шановні колеги, з моєї точки зору це ремінісценції третьої теорії місцевого самоврядування, так званої, корпоративної теорії, поруч з державницької і громадівською. Поняття членства передбачає умови набуття членства і втрати членства  з врахуванням волі тої особи, яка себе буде вважати членом. Не можна нав’язати членство, і не можна, так би мовити, без відповідних підстав позбавити членства.  Якщо завгодно, членство в територіальній громаді колись позбавляли за радянським ще законодавством, позбавляючи прописки, це було виключено з членів територіальної громади, якщо завгодно. Але належність до територіальної громади не визначається волею особи, а визначається автоматично її місцем проживання. Ніхто рішення стосовно членства не приймає. Тому територіальна громада не корпорація, не товариство, не об'єднання осіб. Територіальна громада – це дещо інше утворення.  Тому я думаю, що поняття «член територіальної громади» є просто не адекватний взагалі в українській доктрині права.

Про учасників  місцевого референдуму вже говорили. Тут, до речі, прозвучала фраза, територіальні громади в 2,5 тисячі учасників референдуму. Я її не розумію, референдуму ще немає, і невідомо чи буде, а учасники вже є. Більше того, з моєї точки зору, учасник – це той хто бере участь. І участь у референдумі беруть не лише громадяни, мешканці відповідної громади, наприклад, беруть засоби масової інформації, беруть виборчі комісії, беруть якісь інші  суб’єкти і всі вони є учасниками. Термін «учасник місцевого референдуму», на жаль, запозичений. Запозичений з доктрини російської, де розрізняється два різних права: право на участь у виборах і право на участь у референдумах. Українська Конституція передбачає єдине право голосу на виборах і референдумах. І мені здається, що використання двох термінів для позначення того самого поняття, означає порушення старого принципу бритви «окама». Коли для одного і того ж самого використовують два різних поняття, комітети, не створюйте сутностей понад необхідні. Тому мені здається, що треба відмовитись від терміну «учасник місцевого референдуму». Про деякі технічні речі з цим пов’язані, Юрій Григорович Донченко вже говорив.

Я вважаю великим недоліком закону про те, те що в ньому не передбачене поняття процесу місцевого референдуму і відповідно що випливає звідси, поняття суб’єктів процесу місцевого референдуму.

Щодо часових рамок. Я не даремно задавав питання до Іни Іванівни, коли на її думку починається процес місцевого референдуму. Справа в тому, що існують певні норми в Кодексі адміністративного судочинства України, які встановлюють спеціальні строки оскарження під час процесу виборів референдумів і навіть спеціальний спосіб обчислення цих строків під час процесу виборів і референдумів. І оскільки в законі, в законопроекті, є відсилка в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України, то потрібно мати і чітку норму, яка б дозволила сказати, коли застосовуються спеціальні строки і спеціальний спосіб їх обчислення, а коли ні, коли йдуть загальні строки і загальний спосіб їх обчислення.

Те що невизначена категорія суб’єктів процесу референдуму, спричинило деякі наслідки. По-перше, це розширене розуміння суб’єктів права на проведення агітації для референдуму. Взагалі, кажучи, мені здається, що в агітації, тобто в активному поширенні позицій і пропонування цієї позиції виборцям, тим хто буде приймати рішення, мають право ті, кого ця проблема зачіпає, тобто в першу чергу, це мають бути  мешканці відповідної територіальної громади. Пояснити, чому будь-який громадянин України   має право брати участь в агітації, наприклад за розпуск місцевої ради, чи за усунення відповідно голови територіальної громади, я не можу. Чому я, наприклад як мешканець Києва маю  вирішувати це  в Одесі, чи в Сімферополі, тому вже тут є питання.

Але там є ще ширша категорія, там є категорія будь-кого буквально. І мені здається, що взагалі питання регулювання агітації   і інформування виборців потрібно дуже сильно осмислити. Ну, наприклад, чи  повинна місцева рада, чи місцевий голова брати участь в агітації референдуму? Мені здається, що значно більш конструктивно було б, якщо б рада і голова, чи виконком, мали повноваження  офіційно опублікувати свою  позицію стосовно питання референдуму з тим, щоб виборці  могли з нею ознайомитись.

Однак нав’язувати цю позицію, мені здається,  це вже не питання влади, тому що тоді виникне питання рівності суб’єктів проведення агітації, їх рівних можливостей і, в тому числі, і протиправного впливу через адміністративний ресурс, сумнозвісний в Україні.

Так само звідси випливає, з не визначення суб’єктів процесу референдуму,  випливає розширення кола суб’єктів звернення зі скаргою щодо порушень під час референдуму. Стаття 43  …передбачає,  що таким правом, поруч з іншими, користується  орган державної влади, орган місцевого самоврядування, будь-який, не обов’язково з цієї громади. Підприємство, установа, організація, їх посадова, чи службова     особа. Ну пояснити цей лібералізм  з приводу суб’єкта оскарження будь-чиїх дій того, що  відбувається під час процесу референдуму, я не можу.

Чому тут  не сприйнята ідея виборчого українського законодавства, коли суб’єкти відповідного процесу мають  право на оскарження. Оскаржувати можна будь-кого, але я не можу собі уявити, чому орган державної влади звертається зі скаргою під час референдуму, щодо того як  саме, там скажімо, розбивати парк і чи потрібно забудовувати зелений сквер. Якщо це, наприклад, орган державної влади – це Міністерство юстиції, скажімо, -  тут не заборонено. Власне, як на мене, проблема в тому, що не окреслено коло суб’єктів відповідного процесу.

До речі, тут, мабуть, треба було би сказати, що вже, здається, і Венеціанська комісія погодилася з тим, що два шляхи оскарження паралельні в Україні не створюють конкуренцію оскарження, я маю на увазі, адміністративний шлях, тобто по лінії виборчих комісій і судовий шлях. Власне, в цьому законопроекті навпаки з компетенції виборчих комісій практично усунуто майже все, що дає їм в руки інструмент щодо забезпечення дотримання закону під час референдуму. Вони не можуть розглядати скарги – надії будь-яких інших суб’єктів, крім дільничної комісії

 і її членів. Як на мене, це означає просто, ну, безрука комісія, яка залишається тільки дійсно органом менеджменту, а не органом з забезпечення дотримання законодавства.

         Є принципова хиба в законі, яка полягає в тому, що в матеріальний закон, яким є цей закон, вставляються норми, які регулюють судову процедуру. Ця тема вже достатньо довго дискутується, по-моєму, з 2005 року вже дискутується в Україні, і вона вже кілька разів засуджувалася і всім зрозуміло, що ніби так не можна робити – і знову так робиться. А це суперечить знову ж таки статті 5 Кодексу адміністративного судочинства і викликає проблеми потім у судовій практиці.

Питання. «Заборона винесення питань, що не відповідають вимогам». От яким вимогам встановлено? Конституцією України, законам України, указам Президента і актам Кабінету Міністрів, перелік закритий. У мене виникає багато з цього приводу питань.

Ну,  наприклад,  який Указ Президента може впливати на вирішення питань місцевого значення? Ну, знаючи повноваження Президента, мені про це сказати важко. Ну, можливо, щось  і може бути. А як бути з актами Кабміну? Йде мова не тільки про постанови Кабміну, тобто нормативні акти, але й про акти розпорядчі. І от, скажімо, уявіть собі ситуацію, коли Кабмін вирішив будувати атомну електростанцію. Громадяни хочуть провести референдум, але питання цього референдуму суперечить цьому розпорядчому акту, прийнятому Кабінетом Міністрів. Вони вже не мають права це питання розглянути. Закон їм забороняє. І тому є питання - як тут робити.

З другого боку є ціле коло питань, які вирішуються не Кабінетом Міністрів, а органами влади нижчого рівня: міністерствами чи іншими центральними органами виконавчої влади. Наприклад, дотримання державних будівельних норм має бути враховано при вирішенні питань місцевого значення, наприклад, щодо проведення того чи іншого будівництва. Однак це не акт Кабінету Міністрів, це нижчий за юридичною силою нормативний акт.

Ну, і ключове питання, проти якого так протестувала Інна Іванівна. Ми можемо називати це питання як завгодно, контролем, наглядом чи забезпеченням дотримання закону, тим не менше, знаючи практику органів місцевого самоврядування в Україні, я все-таки  задаю принципове питання. Що робити з ініціативною групою референдуму, яка пропонує питання референдуму, що не відповідає, ну, наприклад, Конституції України? Вона прийняла це рішення, вона подала відповідні речі до територіальної виборчої комісії. Чи має право територіальна виборча комісія, так би мовити, судити, що це питання не відповідає Конституції України.

Ну добре, з Конституцією ще, Бог з ним, це ще можна більш-менш розібратися, а, скажімо, чи можна вирішити територіальній виборчій комісії і в який спосіб, і за якими критеріями, чи це питання передбачає чітку відповідь, так або ні. Або чи це питання по суті не включає в себе двох питань, що, в принципі, мало би бути заборонено законом, в одному питанні. Жодних механізмів цього контролю законопроект не передбачає. Як це робити - не передбачається.

До речі, передбачена заборона проведення референдуму з кадрових питань.  У мене питання. Припинення повноважень голови сільського, це кадрове питання чи ні?

Про кількість питань і одному бюлетені я довго говорити не буду. Я тільки прошу подумати всім тим, хто знає, як підраховуються бюлетені. Яка процедура буде, якщо один бюлетень треба буде кілька разів використовувати по різних питаннях? Порахували по одному питанню, потім знову змішали всі разом, знову сортуємо по другому питанню. Запакували, розпакували і так дальше.

Тому, розумієте, навіть ці речі треба було би придумати. З мого переконання, різні питання – різні бюлетені. Я буду вже закінчувати. Тут ми вже обговорювали питання, чи багато місцевих бюджетів мають резервні фонди в умовах, коли навіть другий кошик не наповнюється? Я вже не говорю про те, що бюджетні затрати на агітацію.

Але я хочу звернути увагу на одну річ, яка, як на мене, зачіпає знову Конституцію. За 140 статтею Конституції, питання організації і управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Законопроект пропонує повністю вилучити це питання з компетенції міських рад і надати його виключно референдуму. Ну, а що робити з Конституцією?

Я буду вже, одне-єдине ще питання тільки загадаю. Воно не технічне. Законопроект передбачає, що ініціативна група референдуму відкриває рахунок в банку. Однак я не можу собі уявити, як це відбувається в умовах, коли ця ініціативна група не є юридичною особою, тобто не володіє цивільною дієздатністю? Як вона буде рахунком розпоряджатися? Як вона буде здійснювати видатки? Як буде брати на себе цивільні зобов’язання по різних договорах, там друку матеріалів чи ще щось такого, не будучи цивільно дієздатною? Знову ж таки, або передбачити їх юридичну, реєстрацію юридичної особи або якось інакше.

Ну і останнє. Не можу не згадати. Це все-таки процедура голосування вдома. На жаль, пішов, а ні, є ще Юрій Григорович. Юрій Григорович, справа в тому, що виникнення права, виникнення права на голосування вдома є пов’язане з юридичним фактом, а не з бажанням особи. Тому, встановлення юридичного факту повинно відбутися і повинен бути той юридично значущий документ, який вказує, що цей факт дійсно існує в природі. І тому, будь-яка відмова від підтвердження цього факту означає, що ви порушуєте закон, і тому Центральна виборча комісія порушила закон, коли виключила зі свого роз’яснення вимогу про встановлення такого факту. Оце, повірте мені, це моє глибоке переконання, я думаю, що будь-який юрист це підтвердить.

Ще раз хочу підкреслити, робота над законопроектом до другого читання може бути, однак сенс проводити цю роботу може бути тільки в одному випадку, якщо будуть відкриті всі сторони, і зокрема суб’єкт законодавчої ініціативи, до обговорення цих проблем і пошуку спільних вирішень. Якщо все це знову зведеться до машини голосування, як це було під час прийняття Закону «Про місцеві вибори», ну то ми будемо мати всі ті проблеми, про які ми зараз говоримо, не в законопроекті, а в діючому законі. А тоді вже буде те, про що говорив Юрій Григорович.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Дякую, Юрій Богданович.

Шановні колеги, хочу сказати, що до нас приєднався шановний пан Аке Петерсон,  представник Генерального секретаря Ради Європи в Україні.

І хочу всім нагадати, шановні давайте дотримуватись регламенту – 5 хвилин, щоб всі у нас встигли виступити.

Запрошую до слова пані Топервін Ніколь, експерт Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні».

 

ТОПЕРВІН НІКОЛЬ. Поважне пановство, дуже дякую за можливість послухати вас, а також обговорити з вами тут ці питання. Мене попросили прокоментувати з точки зору Швейцарії, тому що я походжу із Швейцарії, ви всі знаєте, що ми дуже пишаємося нашим швейцарським досвідом демократії і прямої демократії.

Декілька тижнів у на був проведений міжнародний рейтинг  демократії.  Вже такий знак, який пов’язаний з моїми коментарями, я також маю свою точку зору. І вам вирішувати чи наш досвід є цікавим та добрим.

Дебати показують, що це дуже залежить  від загального політичного контексту, що це дуже залужить від досвіду, який має країна, як структурована вся політична система. І це також дуже     залежить від філософії і бачення ….., яким чином ці рішення повинні прийматися.

Швейцарія – це країна, яка, з одного боку, має вибори,  а, з іншого боку,  дає багаті можливості для прямого прийняття рішень людьми. Ви знаєте, це федеральна країна. Ми маємо це все на всіх трьох рівнях. У нас є  центральний рівень, кантоний та місцевий рівень. Якщо подивитися  на місцевий рівень, ми зараз вивчаємо місцевий рівень з вами,  ми маємо тільки 1/6 місцевих урядів, які  мають щось схоже на парламенти, всі інші просто мають  асамблеї громадян. Ці асамблеї громадян      приймають рішення по всьому, по  законах. Вони є головними, хто приймають рішення, і вони формують референдум.  І ця 1/6 місцевих урядів, які не мають асамблеї громадян,  вони мають парламент.

Я не буду  вам все розповідати про референдуми у Швейцарія, але я б хотіла сказати те, що   відрізняє  ваш закон, коли я його читаю, і коли я дивлюся  на наш швейцарський досвід. Я хотіла б сказати, що, як ви бачите,  це трошки  інша філософія, яким чином ви б хотіли його  використовувати, як ви  бачите всі ці механізми. У нас маються  референдуми у Швейцарії, і ми гадаємо, що вони завжди  імперативні,  це  не консультативні. Тобто у нас є довгий список  таких зобов’язуючих референдумів, імперативних референдумів, а також є список  факультативних референдумів, коли люди можуть попросити, щоб з цього приводу були прийняті рішення. Якщо порівняти це з законом України і ви вже тут багато разів це казали, що закони по місцевим референдумам вони є дуже специфічними з приводу тих питань, які… з яких можна проводити референдумом. Тобто у нас цей список набагато коротший, ніж у вас, і більше уваги приділяється коли  ви можете його використовувати, коли йдеться про  закон ….референдумі.

Є консультативні референдуми. Швейцарія  трошки їх недолюблює, тобто вона… якщо ви вже стільки зусиль прикладаєте для того, щоб спитати всіх людей, то треба очікувати результати. Є тільки одна можливість провести консультативний референдум, і це…. коли  вищий рівень питає точку зору  нижчого рівня. І тоді вони вирішують щодо… по цій проблемі ми висказуємо наше політичне бачення.

Що не… можливим, це також пов`язано з тим, для чого  ви б хотіли використовувати референдум. У Швейцарії неможливо використовувати референдум для того, щоб зняти якусь людину чи політичну установу розпустити. Це завжди необхідно для того, щоб була опозиція, щоб була політична програма. Ми не можемо діяти проти якоїсь людини чи установи, для цього  вибори. Я знаю, що в інших країнах такі можливості маються. У Швейцарії у нас таких можливостей не існує. І також, коли ви порівнюєте проект закону і швейцарський досвід, у Швейцарії я гадаю, що ми намагаємося зробити все це дуже легким для  громадян, щоб якісь ініціативи чи референдуми були організовані. І з моменту, коли все це починається, це не так формалізовано, як у вас. Якщо б ви хотіли прореагувати проти якогось закону, просто ви починайте збирати підписи. Є якісь правила яким чином  це робиться, де ви їх збираєте, хто має право і які люди повинні бути ініціаторами цієї процедури. Але це означає, що вам треба мати тільки маленечку групу і ви можете почати збор підписів дуже швидко. А для ініціатив, коли  ви б хотіли щось запропонувати, процедура буде другою, треба зареєструватися, з цього моменту починається відрахунок часу. Що також пов’язано з дебатами? Яким чином треба формулювати текст, закон? Що можна включати в питання референдуму, щоб люди, дійсно, могли виразити свою долю, а щоб это не відбувалося так, як ви казали, використовуючи інші критерії, так, щоб рішення ставало трошки, ну, не чесним. З приводу підписів вже багато всього казалося, я не буду нічого тут казати, збір підписів, багато ми вже це все обговорювали. І якщо я розумію правильно ваш закон, тільки ті, хто  є в комісії, їм дозволяється збирати підписи. І є ще інший приклад, коли у Швейцарії всі можуть збирати підписи. Тобто ніяких… ці форми можна використовувати будь-хто і потім це все перевіряється.

Дуже часто ще казали про цей зв’язок між місцевими органами влади туту. А у Швейцарії, наприклад, якщо у вас, якщо у вас є якась пропозиція, і по ній потім буде проводитися референдум, місцеві органи влади можуть підготувати якусь зустрічну пропозицію і проведуть дебати, і скажуть, ми підтримуємо, чи ми не підтримуємо саме референдум. І коли така зустрічна пропозиція додається, тоді громадяни мають змогу сказати, яку пропозицію ми підтримаємо, чи цю, чи іншу. І також можуть сказати, яку вони вибирають. І коли ми дивимося на досвід, зазвичай, це о ця зустрічна пропозиція, вона виграє, тому що в ній, зазвичай, більш балансу, ніж у тому, що розробляє комісія.

Ще важливе питання, коли у нас… у Швейцарії було дуже багато судових справ, і питання інформації, як забезпечити право інформування громадян. І завжди офіційна якась особа каже, є брошури, є, і ми можемо подивитися, які точки зору існують, наприклад, органів самоврядування. І ця інформація, дуже багато судових справ працюють на те, щоб довести, що  все було дуже добре збалансовано.

Потім спостерігачі. Всі мають право спостерігати за голосуванням, тому що це завжди можливо, і я не буду тут більш детально розповідати.

Ще головні завдання, якщо подивитися на наш досвід багатьох референдумів, тобто у Швейцарії їх багато проводиться. Ми можемо  бачити, що зараз є багато дебатів, що це. Може… чи це відповідає міжнародному законодавству, які принципи прав міноритета, яким чином вони захищаються, які механізми використовуються. І також ви завжди маєте цю частину контролю десь, і хто вирішує, яким чином це все вирішується. І зазвичай суди займаються цим, але завжди це є проблемою.

Це також ще критичне питання з приводу кампаній та агітації виборчих установ. Вся кампанія, весь процес кампанії, тому що у Швейцарії дуже мало прозорості кампаній. Тут ми… У вас тут все більш чітко, більш ясно. Тобто тут завжди повинен бути нейтралітет, я вже про це казала.

Всі питання, які пов’язані з виборами у Швейцарії, це все у іншому законодавстві, а коли йдеться про референдуми та ініціативи, це окреме законодавство, але проблеми є: і голосування сімей  і таке інше.

Я ще хотіла б підсумувати це порівняння. Є деякі технічні питання і багато з них можна багато обговорювати, але якщо ви зараз будете порівнювати Швейцарію та Україну ви побачите філософські питання. І на це ви маєте право, мати різні точки зору і використовувати референдум по різному. І якийсь конкретний приклад не може бути кращим за всі інші. Тут цікаво, що в Швейцарії у нас бачення законодавства громадян дуже важливо і коли пишуться проекти законів, то ми робимо це для громадян, щоб вони розуміли, що це буде. І ми намагаємося допомогти людям визначати, висловлювати свою волю. Тобто ця інформація повинна бути добре збалансованою і щоб чітко громадяни могли висловлювати свою точку зору. Дякую за увагу.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.  Зараз слово я надаю Прошко Вадиму Яковичу, член групи незалежних експертів з питань Європейської хартії місцевого самоврядування при Інституційному Комітеті Конгресу місцевих регіональних влад Ради Європи. Будь ласка..

 

ПРОШКО В.Я.  Коли Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування вона ратифікували її без застережень. Теза перша.

Теза друга. Якщо це було зроблено так, значить Україна визначила, як органи місцевого самоврядування муніципалітети, районні і області ради.

Тепер, якщо Україна збирається ратифікувати і додатковий протокол до Європейської хартії і цей закон в такому вигляді в якому він написаний, то при ратифікації додаткового протоколу нам треба буде зробити застереження, що участь  громадян в діяльності місцевих органів влади не розповсюджується на обласні і районні ради. Або визнати обласні, районні ради органами місцевого самоврядування і дати  право проводити референдуми на рівні області та району.

Друге. Стаття 6.2, про яку вже неодноразово йшла мова, яка забороняє проведення референдумів з питань бюджету та податків. Давайте перепишемо цю статтю чесно, що закон про місцеві референдуми позбавляє територіальні громади прав гарантованих їм статтею 142 Конституції. Це буде чесно.

До речі, ця стаття в тому формулюванні, в якому вона записана, має і деякі більш глибокі наслідки. Якщо припустимо на референдум виноситься питання про перейменування вулиці і референдум заявляє, так, ми хочемо перейменувати вулицю Леніна на вулицю Сталіна, то це буде значити досить суттєві бюджетні витрати на виконання цієї роботи. Ціла купа канцелярії повинна бути переписана і таке інше. І таким чином, цей референдум буде впливати на бюджет і цей референдум можна заборонити з тієї точки зору, що він стосується питань бюджету і податків.

Далі. Мене дуже зацікавили і взагалі, кажучи, здивувала стаття 8, де перераховуються суб’єкти ініціювання місцевого референдуму. З однієї сторони це дуже так ліберально, тому що в принципі населення, ініціативні групи можуть ініціювати всі питання, які не заборонені законом. А от щодо міського, селищного і сільського голови, і міської селищної, сільської ради, їх права, наскільки я прочитав цю статтю, надзвичайно обмежені. Це тільки питання у  мера про розпуск ради, а у ради два питання: про недовіру мера і про створення чи ліквідацію районних рад у місті. Причому для такого рішення треба набрати половину голосів цієї ради, що вона може зробити зараз за діючим законом, без усяких референдумів.

Мене дивує, чому цей закон не дає можливості радам і сільським, міським, селищним головам ставити, виносити, ініціювати референдуми з інших питань, які можуть бути дуже і дуже важливими. По-перше, консультативні референдуми, проводити консультативні референдуми – це майже свята справа для місцевої ради, яка хоче знати про те, про що думає населення.

Але вже відзначало, що в Україні  не існує поділу законів на органічні і звичайні. І це дуже часто складає дуже і дуже серйозні проблеми. Ми у наших законах, ми в рішеннях ради дуже часто пишемо статтю, яка не має жодного юридичного значення, що всі юридичні акти, які суперечать цьому закону, вони не чинні. Але за загальною юридичною теорією чинним є останній акт, за часом акт. Тобто якщо ми наступного дня приймаємо рішення, яке суперечить отій нашій страшенній заяві, то та заява вже не приймається до уваги.

Закон про референдум, це мені дуже подобається, вносить, можливо, надзвичайно грубо і однозначно, але положення, що рішення референдуму можуть бути відмінені тільки рішенням іншого референдуму і мають вищу юридичну силу над рішенням ради.

Юрій Богданович, є в законодавстві до якого ви доклали дуже багато сил, є таке поняття, як статут міста, що це таке ніхто не знає. Це якийсь документ, який взагалі кажучи його статус не визначений законом.

І от мені здається якби статут міста затверджувався міським референдумом, тоді те, що пишуть в статуті міста там третім, другим параграфом, що положення статуту міста мають вищу юридичну силу над рішеннями ради, тоді б це могло спрацювати. Я намагаюся дуже конспективно.

Наступне. Фінансування. Я дуже так швиденько прикинув, що середнього обласного міста для того, щоб провести референдум потрібно створити приблизно 200 дільничних комісій. В цих 200 дільничних комісій буде по шість людей, які будуть одержувати зарплату… по три, голова, заступник і секретар, хоча б у розмірі мінімальної зарплати. На ту зарплату будуть йти нарахування на фонд зарплати. Тобто фонд зарплати тільки цих шестишост людей буде становити приблизно мільйон гривень. Крім того буде заплатити щось членам дільничних комісій, крім того треба буде надрукувати бюлетені, т.д і  т.п. І проведення тривіального референдуму в обласному місті обійдеться в два, три мільйони гривень. Знайти ті два…

Я не знаю в якому обласному місті є два, три мільйони гривень в резервному фонді так запросто.

Крім того текст референдуму аж ніяк не обмежує кількість проведення референдумів на рік. Він обмежує процес починаючи від реєстрації ініціативної групи і закінчуючи закінченням референдуму.

Тобто на рік таких референдумів можна організувати десять штук, кожен референдум два мільйони гривень, це можна підірвати економіку України.

Які є виходи? Вихід, який страшенно подобається  мені. Якщо хтось пам’ятає, на початку 90-х років, досить активно ще в рештках Радянського Союзу існувала лібертаріанська партія. І от у тієї лібертаріанської партії був на сайті надрукований примірний проект Конституції України, чомусь України. Але це взагалі був, так би мовити, їх документ, як вони бачать утворення держави взагалі. Так там була і стаття про місцеві референдуми, там було записано в один рядочок «фінансування, проведення місцевих референдумів проводяться за рахунок ініціатора».

Є другий варіант. Це веселе рішення, це рішення, яке мені страшенно подобається, але я думаю, що воно навряд чи отримає підтримку більшості Верховної Ради і складне багато фінансових, і технічних труднощів. Якщо треба зібрати 10 відсотків голосів для того, щоб проводити референдум, то разом з підписами можна збирати і по 10 гривень. І тоді цей референдум буде абсолютно нормально профінансований ініціаторами.

Інше рішення, я неодноразово бачив у Сполучених Штатах, де проведення місцевих референдумів досить регулярне, досить проста штука, але в Сполучених Штатах кожного листопада проводяться якісь вибори. Там дуже багато органів влади і ці органи влади вибираються ще неповністю, а по частинам. Тобто, кожного листопада там проводяться вибори і місцеві референдуми прив’язуються до цих виборів. Як правило, питання місцевих референдумів не є питання першочергової важливості, вони можуть почекати півроку і відкласти їх на півроку до проведення загально-американських виборів, можна. Тоді ці місцеві референдуми проходять дійсно дуже і дуже дешево.

Тепер я собі уявляю таку ситуацію.  На референдум, на місцевий референдум виноситься питання про висловлення недовіри міському голові. Дуже добре, провели референдум під час проведення референдуму виявилося, що на двох дільницях було наскільки порушено законодавство, що там треба робити  пере голосування. Зробили пере голосування ще якісь скарги, ще якісь суди, врешті-решт через місяць після оголошеного дня референдуму  прийняли остаточне рішення позбавити достроково повноважень цього міського голову. Після цього ми відкриваємо 42 статтю частину другу Закону про місцевий референдум і з задоволенням бачимо, що дата прийняття рішення – це є дата проведення референдуму. А референдум проводився місяць тому.  І протягом цього місяця міський  голова, який вже місяць, насправді, не є міським головою підписує всі документи, в тому числі і фінансові. Всі ці підписи його не дійсні. Все це може бути оскаржено і просто треба подивитися на цю невеличку 42 статтю більш уважно.

І останнє. Для того, щоб бути дуже коротким, мені здається, що  абсолютно не мають жодного смислу розмови про те хто є член територіальної громади, хто нам є член територіальної громади, хто є хворий і до нього треба їхати,  хто не є хворий, щоб до нього їхати. Якщо у відповідності до цього закону і до інших наших законів, якщо на дільниці накидано 9,9 фальшивих бюлетенів, то це не дає можливості навіть обговорювати право,  не дає права навіть обговорювати питання про те, що на цій дільниці вибори можна визначити, визнати не дійсними…

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б.  Такого в законі немає …

 

ПРОШКО В.Я. Як не має, я от читаю зараз 37 стаття частина перша, третя в дужка: визнання комісії  з місцевого референдуму голосування на дільниці недійсне, виявлення у скриньках бюлетенів у кількості, що перевищує більше як на 10 відсотків кількість учасників місцевого референдуму, які  отримали бюлетені на дільницях.

 

 _______________. (Не чути)

 

ПРОШКО В.Я. Ну,  воно там «проскальзувало», воно там  «блимало». Якщо немає зараз, Слава Богу! Але в законі в цьому є, в законів  цьому є тобто…

 

КЛЮЧКОВСЬКИЙ Ю.Б. А один бюлетень буде підставою?

 

ПРОШКО В.Я. Значить, вибачте мене, один бюлетень, два бюлетені, три бюлетені, це не буде підставою, тому що я працював у виборчих комісіях і знаю, в яких умовах працюють люди. Але 10 відсотків зайвих бюлетенів на виборчій дільниці тобто 9,9  не є підставою підозрювати, що  вибори на цій дільниці були сфальшовані. А якщо там 15 відсотків, то комісія засідає і вирішує, чи є сфальшовані, чи не є сфальшовані вибори на цій дільниці. І тут, вибачте, тоді дуже-дуже багато деталей можна знімати. Вибачте за те, що довго,    дякую за увагу.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.  Дякуємо, Вадим Якович.

Слово  надається експерту програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримки реформи місцевого самоврядування в Україні», заступнику директора Програми сприяння парламенту Рахимкулову Едуарду Рустамовичу, будь ласка.

 

РАХИМКУЛОВ Е.Р. Дякую. Я тезово,  конспективно, кілька, буквально три тези скажу, тому що переважна більшість питань, які я  хотів зачепити, висвітлена була, обговорена тут. Ну, дуже цікава дискусія і  я підтримую те, що сказав Юрій Григорович,  що вже давно на часі ця дискусія була і робочі групи працювали. Я сподіваюся, що цей «віз» зсунеться з   мертвого місця.

Перше питання, це яке ми сьогодні чомусь не зачепили, це питання, яке у висновку Науково-експертного управління   вказано першим. І я знаю, що робоча група також дуже обережно підходила ……. на рівні чи Європейського Союзу, чи Ради Європи, який встановлює якусь імперативність у використанні цього інструменту. Хоча є резолюція Ради Європи щодо місцевих референдумів, яка прийнята на Десятій міністерській конференції Ради Європи ще в 1993 році, де ці питання висвітлюються.

І третє. Дуже, напевно, найбільше було сьогодні сказано про імперативність, цей термін «імперативність» я би його переклав як «обов’язковість», ну, коли використовуються  різні види референдумів і говориться про досвід європейських країн, говориться про два види:  це ….референдум – це той, який обов’язковий і референдум консультативний. В більшості країн, в переважній більшості країн європейських імперативних референдумів практично, ну, немає.  Швеція, Фінляндія, Естонія, Люксембург, можна називати багато країн. А у нас цей законопроект, який представлений, він фактично стосується тільки обов’язкових референдумів, консультативні згадані у двох статтях перед заключними положеннями.

Тому хотілося би сказати про два-три негативних моменти, які можуть якось посунути цю дискусію у тому, щоби ми відійшли від цього питання обов’язкових референдумів. Крім позитивів, наприклад, стимулювання громадського обговорення з певного питання місцевого значення, там, здатності меншості громади привернути увагу до певного питання є ще й такі питання  як те, що місцева громада, наприклад, може бути некомпетентною у вирішенні певних питань, які виносяться на референдум і для прийняття оптимального рішення,  це один з негативів.

Друге. Розмежування рішення, прийняття рішення, процесу прийняття рішення і відповідальності за це рішення. Тобто громаду не можна змістити, не можна зняти з посади. Це також є негативом.

Ну і звичайно, те ж, про що про що було сказано. Якщо ми подивимося на ті порівняльні дані, які були підготовлені і Міністерством юстиції, ми бачимо, що в Україні ті референдуми, які були проведені в Україні, вони часто носили, вони мали політичне забарвлення дуже часто. Ми побачимо, що пік проведення референдумів дуже так підозріло співпадає з такими великими виборчими кампаніями.

Ну і тут не можна не сказати про питання формулювання. Це не тільки те, як, скільки питань закладено в один, чи це може бути два питання, чи ні, це також і так званий ведучий, ведучі питання. Ну, наприклад, що я маю на увазі і хто це буде вирішувати? Референдум, який був проведений в Києві, в Шевченківському районі в 2008 році, мав 3 питання. Щодо міського голови. А от третє питання було сформульовано так: стосовно підвищення плати за комунальні послуги без підвищення якості їхнього надання, «за» чи «проти»? Тобто вже саме питання передбачає відповідь. Хто захоче, негатив закладений в це питання. Навідне питання, так. Дякую.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Дякую вам, пане Едуарде.

І на завершення слово надається Ганущак Юрію Івановичу, експерту Ради Європи. Будь ласка.

 

ГАНУЩАК Ю.І.  Дякую.

Тут не один раз розказувалося про досвід європейський. Я, взагалі кажучи, великий песиміст щодо того, щоб переносити будь-який досвід на українську. Тому що замість демократії ми точно отримаємо охлократю. Я задаю питання. Ми провели реформу місцевого самоврядування? Децентралізацію? Чому, чому таке питання задається? Тому що любий референдум, любе питання, яке виноситься, це спроба органу, який призначений для того. щоб приймати непопулярні рішення перекласти відповідальність на народ.

Я розумію ситуацію такою. Якщо ми в доходній частині  маємо автономію, можливість регулювати ставки податків, тоді питання, -  наприклад, чи згідні ви утримувати школу малокомплектну -  буде супроводжуватися однозначно після цього рішенням щодо бюджету, який ставиться. В зв`язку з рішенням референдуму ми збільшуємо ставку податку, тому що у нас немає грошей на утримання цієї школи. Тоді логічно. Ці люди, які йдуть на референдум, мешканці відповідного села, який має величезну школу і 20 дітей вони знають, на наступний рік їм підвищать ставку податку. У нашому випадку я не найду жодної людини, який проголосує за закриття школи. Жодної. Це питання винесене на імперативний референдум у нас. Ми що,  ми адекватно дивимося? Ми не зможемо жодної реформи провести. Якщо будуть питатися, задавати питання, яке по своєму  формулюванню  не відноситься до питань, де потрібна зважене компетентне рішення. Це перше питання. В зв`язку з цим я висловлю ну дуже таке непопулярне… пропозицію. Є єдине питання, де потрібний референдум. Це при завантаженні самої влади.  От оце питання, якщо дійсно громада бачить, ну зовсім хило, от тоді можна  виносити його на референдум, тому що сама рада не прийме рішення про своє перезавантаження або міський голова скаже: знаєте, дійсно, я засидівся. Так не буде! Оце єдине питання. Но оскільки це непопулярне, пропонується  рішення іншого  плану – дати відсилку на спеціальні закони, тому що… я от говорив з Інною Іванівною, каже: ну дайте перелік виключний. Щодо імперативного звичайно,  не консультацію. ….каже, дійсно важко перелік цей дати. Тому давайте в кожному окремому законі давати ссилку, що це питання може виноситися на імперативний референдум. А тут дати відсилку, що питання перезавантаження, так, плюс питання, які в інших законах дозволяється виносити на імперативний референдум. В той час як консультативний референдум,  дійсно, тут тільки щоб було в сфері місцевого самоврядування, тобто не повинен бути виключений перелік.

Тепер давайте подивимося бюджетне питання. Ну, якщо інакше, ніж оте, що пропонував Прошко, то в нас не буде референдумів взагалі, референдум за ініціативою людей, але без підтримки міської ради, можливий тільки з однієї причини, тільки однієї умови, коли він фінансується за рахунок ініціаторів. Для цього на депозит положіть гроші, це технічно все робиться, це можливо. Чому? Тому що для того, щоб використати гроші із бюджету, потрібно рішення міської ради, а вона не хоче, або виконкому, це щодо резервного фонду. А він теж не хоче. Все інше… казначейство не пропустить, не буде цього рішення. І це логічно, і це правильно, тому що буде інакше зловживання, це є гроші, це є публічні гроші. Одна десята населення хоче витратити ці гроші, а дев’ять десятих каже: «А чого це я маю за рахунок, за рахунок бюджету, тобто своїх податків, чиюсь приходь задовольняти?» Тому, вибачайте, немає  іншого способу за рахунок ініціатора. Тоді це буде діяти цей закон. В противному він не буде, він буде суперечити 24 статті Бюджетного кодексу.

Тепер останнє питання, тому що, ну, під загрузку треба, дійсно, цей поріг. Я вже казав пані Інні Іванівні, дійсно, суперечка є. Ну давайте так, ми вибрали при одному порозі, тобто немає порогу там, 30 відсотків населення взяли участь у виборах, вибрали міського голову. Потім побачили, знаєте, треба тепер 50 відсотків, щоб його переобрати – нелогічно. Тому давайте зробимо інакше, не менше, ніж стільки, скільки брали участь у виборах, о це буде логічна ситуація. Якщо він вже достав до кінця, то нехай прийде принаймні стільки, скільки брало участь у його виборах. Ну, далі уже знову ж таки, скільки має проголосувати за те, щоб його зняти? Ну, не знаю, но норма 50 відсотків, якщо ви включите у норму про два тури виборів посадових осіб міського голови або при мажоритарці, тоді логічно. Щоб було не менше 50-ти відсотків. Якщо ж у нас немає цієї… Чому має тоді за позбавлення мандату міського голови проголосувати скільки завгодно там, або більшість там? Нелогічно. Давайте тоді скажемо так: більшість, що взяла участь у референдумі, проголосували «за». Ну, тоді воно буде суперечити виборчому закону, тому що там не більшість, а відносна більшість проголосувала. Ну, принаймні, щодо порога участі така норма може бути.

Ну, і я думаю, що на цьому, в принципі, і досить.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Дякуємо, Юрію Івановичу.

Наш час майже вичерпаний. Я тільки хочу звернутися до народних депутатів. Василь Васильович, немає  бажання? Сергій Володимирович? Тоді будемо завершувати, і я надаю слово Толкованову В’ячеславу Вікторовичу, будь ласка.

 

ТОЛКОВАНОВ В.В.  Я буквально два  слова. Замість себе я хотів би, щоб сказав декілька слів пан професор Жерар Марко, тому що він як провідний експерт буде узагальнювати всі пропозиції для, скажімо так, того висновку, який буде поданий профільному комітету.

Хотів би ще раз сказати, що ми будемо готові надати цей кінцевий висновок на початок березня, власне, щоб ви встигли. Наскільки я зрозумів, на друге березня передбачається розгляд цієї експертизи, тобто десь в кінці лютого ми зможемо його офіційно вже надіслати у профільний комітет.

Власне, тут є дві дилеми, які мають вирішити чи розв’язати самі народні депутати, ну, члени комітету. Перше – це, звичайно, актуальність розв’язання питання місцевих референдумів. Багато виступаючих говорили  про те, що це питання потрібно було розв’язувати вже давно, тобто і застарілий закон, тобто актуальність  цього питання. Інше питання, як доопрацьовувати поданий законопроект, тобто чи пропускати його на перше читання, між першим та другим. Власне, те, що сьогодні обговорювали між  собою експерти наші це те, що є, в принципі, принципові речі, які, можливо, не зовсім вдасться вже, ну, вирішити між першим і другим читанням і, можливо, потрібно з урахуванням тих пропозицій, які було висловлено, утворювати чи рекомендувати комітету утворювати спеціальну робочу групу, яка, власне, б підготувала нову редакцію законопроекту з урахуванням усіх тих концептуальних речей, про те, що говорилось сьогодні. Тобто тут питання не в технічних моментах, які потребують покращення, а питання в принципових речах, які потребують, ну, чи вимагають більшої чіткості з самого початку. Я дякую. Хотів би попросити передати слово пану Марку.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ. Дякую.

Запрошую до слова пана Жерара Марку. Будь ласка.

 

МАРКУ ЖЕРАР. Дякую. Я дуже коротко скажу. Але я маю два коментарі. Після всього, що я прослухав, всі ваші дебати, перша ремарка – це, що наприкінці у проекті закону ми бачили, що вадлива річ одна, там її не вистачає. Тобто, що повинно бути на Україні, це місце місцевого референдуму у роботі загальної системи місцевих органів самоврядування. Є багато положень як організувати місцевий референдум, але яке буде місце місцевої системи самоврядування у цьому. І тут трошки цього не вистачає. Я гадаю, що це найбільше завдання для членів парламенту на протязі наступних тижнів – вирішити, яким чином ми можемо цю проблему подолати.

По-друге, ми побачили, що є багато законодавчих та технічних проблем, які також треба вирішити – термінологія не дуже ясна, проблеми, хто може бути учасником чи виборцем, також це все трошки збиває  з розуміння, коли йдеться про  місцевий референдум.

Потім не дуже чітке  співпадання та розуміння того, що таке імперативний референдум, що таке консультативний референдум, як вони співвідносяться. Тобто іноді ми маємо дуже широкий обсяг імперативного референдуму. І я мав би на увазі, що  це мається на увазі, що цей референдум  приймає якесь рішення, він зобов’язує його виконувати. І я гадаю, що цей обсяг повинен не бути таким великим, як він є, протягом  підготовки цього закону.

Потім мене трошки хвилює організація референдумів. Ми мали  тут коментарі з приводу витрат  на їх проведення. Я трошки здивувався, що у вас є така проблема, тому що країни, які я добре знаю,  і проводять цю практику референдумів, я ніколи не бачив, щоб  дуже великі дискусії йшли по  цьому питанню  витрат. Але я розумію, що тут може бути проблема, і рішення ми повинні знайти для того, щоб  запобігти  того, що проведення референдуму може стати  незаконним.

Потім питання ролі комісії.  Скарги і також питання голосування вдома. Я у своїх коментарях висловив своє бачення процедури, яка  передбачається у проекті закону, і я був  дуже радий почути, що представники виборчих комісій  також  мають якісь застереження з приводу цього положення.

Таким чином є багато роботи, якам вас чекає  попереду ще по цьому проекту закону у наступний період часу. І я   гадаю, ми можемо сказати, що  ми  завжди до ваших послуг, ми готові робити наш внесок, якщо це буде вам на користь у вашій роботі. І я гадаю, що це є дійсно велике завдання на наступний період часу. Дякую за увагу.

 

ГОЛОВУЮЧИЙ.  На останок, дозвольте, насамперед, від імені комітету подякувати всіх, хто допоміг нам сьогодні організувати цей робочий стіл. Перш за все, це розробникам законопроекту, які прийшли, доповіли. Всім експертам, які дали свої висновки. Дискусія сьогодні дійсно була плідна, багато запитань, багато відповідей, потім опять запитань і, я думаю, що відповіді на них будуть вже в сесійній залі.

На жаль, головне питання – як приймати цей законопроект. З одного боку, дійсно, якби була політична воля сьогодні (а може й не політична, а просто прагматична воля в залі), то можна було б дійсно цей законопроект доопрацьовувати після першого читання. Але досвід роботи саме цього парламенту говорить про те, а про це вже казав і Юрій Богданович, що при розробці деяких виборчих законів було до тисячі поправок і вони всі пішли в кошик.  І не хочеться працювати, в такому випадку, саме на кошик.

Я сподіваюсь, що сьогодні в нашому круглому столі присутні депутати не тільки від опозиції, а й від більшості і, я так  думаю, що вони поділяють, що повинен сьогодні бути інструмент демократії – це Закон «Про референдум». Якщо ми дійсно мали б такі гарантії від більшості, що буде конструктивна робота і всі ті недоліки, про які сьогодні тут було сказано, будуть виправлені, тоді, я думаю, комітет зможе прийняти таке виважене рішення. Якщо таких гарантій не буде, то, мабуть приймати цей законопроект сьогодні не можна. Це перше.

І друге, що хотілося б сказати. Я вже сказав, що цей закон – це інструмент демократії, але як скальпель – це інструмент хірурга в його руках, точно це і скальпель – це орудіє вбивства в руках якогось маньяка.

Тому треба прийняти такий закон, який би якраз унеможливив би його бути орудієм вбивства самої демократії. Тому що я погоджуюся, тут лунала думка, що цей же референдум можна буде в деяких випадках використовувати саме і проти демократичного, там умовно кажучи, сільського, селищного, міського голови, і проти демократичних депутатів у тій чи інші раді. Тому що тут немає конкретної відповіді: можна застосовувати проти окремого депутата чи всього складу ради.

Тому кажеться, що роботи дуже багато повинно бути над цим законопроектом. І все ж таки хочу сказати, що ми будемо наполягати, щоб наш комітет при розгляді цього питання відійшов від політики, а діяв саме прагматично.

Ще раз всіх хочу подякувати. І надіюся, що комітет, який відбудеться найближчим часом, прийме зважене рішення і всіх поінформує, яке воно буде. Дякую.