«Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році». Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України
(витяг в частині, що стосується розвитку місцевого самоврядування)*
Актуальним напрямом інституційних змін у політичній системі України є реформа органів публічної влади на регіональному, субрегіональному та місцевому рівнях. Нинішня система державного управління є занадто централізованою і вже не відповідає як об’єктивним потребам країни, так і міжнародним зобов’язанням, зокрема у сфері розвитку місцевого самоврядування. Перехід до практичних кроків у сфері реформування територіальної організації влади гальмується вадами адміністративно-територіального устрою, що був успадкований від радянських часів.
Відповідно, у 2012 р. передбачається активна співпраця центральних і місцевих органів влади, у тому числі у форматі міжрегіональних форумів, щодо вироблення Плану реформування місцевого самоврядування та регіональної політики, зокрема формування механізму децентралізації державної регіональної політики, передачі інституційних повноважень і ресурсів органам місцевого самоврядування різних рівнів.
***
Після реалізації першого етапу адміністративної реформи на центральному рівні, а саме: здійснення оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, принципового оновлення законодавства про державну службу, слід без зволікань переходити до не менш важливого реформування на місцевому рівні. Зокрема, на черзі розроблення та впровадження різноманітних форм демократії участі на місцях, оптимізація структури й кількості територіальних органів виконавчої влади та місцевих адміністрацій. При цьому основою реформування має бути розширення прав територіальних громад, децентралізація влади через новий розподіл повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Здійснення адміністративної реформи на регіональному рівні має спиратися на спільну позицію центру та регіонів.
Подальше вдосконалення правового регулювання публічної служби вимагає оновлення законодавства про службу в органах місцевого самоврядування. З цією метою варто прискорити прийняття нової редакції Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та нових нормативно-правових актів на його виконання.
При здійсненні масштабної адміністративної реформи необхідно пам’ятати про її основну мету – забезпечення прав людини та громадянина. Вирішення цього важливого завдання передбачає, зокрема, й врегулювання суспільних відносин, що виникають у процесі надання юридичним і фізичним особам адміністративних послуг, підвищення якості їх надання.
***
Серед першочергових завдань – децентралізація виконання функцій із надання адміністративних послуг, передача їх на рівень органів місцевого самоврядування, у тому числі через механізм делегування (стосується, зокрема, функцій із реєстрації місця проживання та видачі паспортів громадянам; реєстрації транспортних засобів тощо).
Дерегуляція та адміністративне спрощення надання якісних адміністративних послуг потребує запровадження моніторингу наданих дозволів, ліцензій та інших адміністративних послуг щодо неефективності та корупційності. Це має активізувати ініціативу громадян і зменшити корупцію в процесі надання адмінпослуг. Водночас робота контролюючих органів буде переорієнтована на запобігання зазначеним негативним явищам. Тобто інспекційні втручання мають проводитися не заради фіскального тиску та нарахування штрафів, а з метою усунення та запобігання правопорушень у майбутньому.
***
2.3. Децентралізація влади та розвиток місцевого самоврядування
Важливим пріоритетним напрямом реформування політичної системи має стати організація такої системи місцевого самоврядування, яка максимально забезпечить задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності.
Вибудувана за двадцять років система самоврядування, радянська за своєю суттю, стала значною перешкодою демократичному розвитку суспільства та держави. Ефективному функціонуванню місцевого самоврядування стали на заваді такі чинники:
порушення принципу повсюдності місцевого самоврядування через неохопленість юрисдикцією його органів значної кількості територій, зокрема тих, на яких розташовані земельні угіддя. Натомість до територіальних громад належать лише забудовані території;
невизначеність ознак правосуб’єктності територіальної громади. У статті 140 Конституції України проголошується, що територіальна громада – це первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Водночас у ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюється фактична конкуренція суб’єктів локальної демократії – якщо територіальна громада буде нездатною здійснювати своє право на місцеве самоврядування, то воно здійснюватиметься під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Така законодавча можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування;
вкрай нечітке розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, зокрема районними та обласними радами, а також між цими радами та відповідними місцевими державними адміністраціями. Крім того, поширеним є підпорядкування одна одній територіальних громад, формально рівних за своєю сферою компетенції;
централізація державного управління та фактичне втручання органів державної виконавчої влади у здійснення місцевого самоврядування через інститут делегування місцевими радами повноважень із питань бюджетної політики та територіального розвитку місцевим державним адміністраціям;
конфліктогенна система стримувань і противаг. Цей конфліктогенний чинник особливо виявляється у застосуванні інституту висловлення недовіри главі місцевої державної адміністрації з боку місцевої ради для блокування реалізації ініціатив, що належать до компетенції держави в цілому;
неефективність законодавчого забезпечення участі мешканців територіальних громад в управлінні місцевими справами, особливо внаслідок рекомендаційного характеру більшості форм громадської участі, нормативно-правової неврегульованості питань створення та діяльності громадських організацій, ОСН та ОСББ; необов’язковість для органів місцевого самоврядування норм про створення консультативно-дорадчих органів і проведення консультацій із громадськістю;
низький рівень політичної свідомості значної частини українського суспільства, що зумовлює недостатнє прагнення громадян до участі в управлінні місцевими справами;
непрозорість ухвалення багатьох актів із розвитку територіальних громад, що становлять значний суспільний інтерес. Особливо поширеною, зокрема, є практика фактичного засекречування генеральних планів міст, а також усунення громадськості від контролю за процесом прийняття та реалізації нормативно-правових актів щодо розпорядження земельними та іншими комунальними ресурсами громад, встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги тощо;
неврахування здатності керівних органів конкретних територіальних громад до реалізації покладених на них функцій. Цьому сприяє уніфікованість власних і делегованих повноважень усіх органів місцевого самоврядування територіальних громад без врахування відмінностей у чисельності їхнього населення та наявної ресурсної бази. Зокрема, найбільша різниця за цими показниками виявляється між сільськими радами та містами обласного значення;
низька зацікавленість органів місцевого самоврядування щодо визначення пріоритетів розвитку відповідних територій. Про це свідчить повільність процесу укладання угод центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування про визначення основних пріоритетів і реалізацію спільних заходів регіонального й місцевого розвитку, а також незадовільна якість ухвалених стратегій;
недосконалість системи державного нагляду за діяльністю місцевих рад, особливо поза сферою делегованих повноважень;
збереження диспропорційності та архаїзму радянської системи адміністративно-територіального устрою як основи існування нераціональної те-риторіальної організації влади.
Здійснення реформування місцевого самоврядування має відбуватися на засадах децентралізації, деконцентрації владних повноважень, субсидіарності, консолідації ресурсного забезпечення і стратегічного планування розвитку територіальних громад, вимагає зважених кроків щодо законодавчого вирішення нагальних проблем місцевого та регіонального розвитку в контексті державної регіональної політики, бюджетної, податкової та муніципальної реформ із дотримання положень Європейської хартії місцевого самоврядування.
Основними напрямами реформування місцевого самоврядування в Україні є такі.
1. Удосконалення основних принципів місцевого самоврядування:
визначення місцевого самоврядування не лише як права, а й як реальної здатності органів місцевої влади;
закріплення у законодавстві та реальне наповнення змістом принципу субсидіарності, відповідно до якого за органами влади того чи іншого рівня мають бути закріплені повноваження, що не можуть бути реалізовані органами влади вищого рівня;
визначення суб’єктами місцевого самоврядування відповідних органів місцевої влади згідно з нормами Європейської хартії місцевого самоврядування;
визначення особливостей правосуб’єктності територіальної громади як суб’єкта місцевого самоврядування первинного рівня;
надання правосуб’єктності щодо здійснення місцевого самоврядування органам влади об’єднань територіальних громад різних видів, а також районів та областей.
2. Створення сприятливих умов для розвитку громадської участі у місцевому самоврядуванні:
удосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності органів самоорганізації населення: впровадження одноосібної форми самоорганізації населення, використання якої вбачається актуальним для тих сільських населених пунктів, в яких немає власних органів місцевого самоврядування; надання можливості органам самоорганізації населення здійснювати господарську діяльність у межах їх основних завдань; чітке законодавче визначення повноважень органів самоорганізації населення та статусу їх керівників; встановлення договірної основи взаємодії органів самоорганізації населення між собою та договірного механізму делегування місцевими радами власних повноважень органам самоорганізації населення, а також визначення переліку делегованих повноважень. Актуальними залишаються питання щодо нормативного закріплення правової природи органів самоорганізації населення як органів громадської самодіяльності населення, утворених за територіальною ознакою. Варто звернути увагу й на необхідність максимального спрощення процедури надання дозволів і реєстрації органів самоорганізації населення, скорочення термінів реєстрації;
надання загальним зборам повноваження ініціювати проведення чергових і позачергових звітів посадових осіб перед територіальною громадою, а також встановлення зобов’язання місцевих рад та їхніх посадових осіб обґрунтовувати власні рішення про часткове врахування або неврахування позиції загальних зборів;
закріплення норм про обов’язковість створення громадських рад при місцевих радах, проведення консультацій із громадськістю органами місцевого самоврядування та сприяння здійсненню громадських експертиз. Зокрема, на вирішення даної проблеми спрямований Проект закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення», який 26 жовтня 2009 р. було ухвалено Верховною Радою у першому читанні;
внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо обов’язкового ухвалення статутів територіальної громади місцевими радами, порядку розгляду місцевими радами пропозицій і рішень громадськості;
зміни до законодавства щодо реалізації права на місцевий референдум – однозначне визначення суб’єктами такого права постійних мешканців територіальних громад, кола суб’єктів референдарної ініціативи залежно від його предмета. Необхідним також є забезпечення механізмів імплементації імперативних (зобов’язальних) референдумів і мінімізація можливості адміністративного тиску на суб’єктів місцевого референдуму.
3. Реформа інститутів публічної влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою країни:
надання районним та обласним радам права утворювати власні виконавчі органи, з одночасним унормуванням порядку їх формування;
передання обласним і районним радам та їхнім виконавчим комітетам більшості тих функцій, що нині належать місцевим державним адміністраціям;
чітке розмежування сфер компетенції та повноважень органів місцевого самоврядування різних рівнів;
унормування змісту делегованих повноважень: встановлення чітких процедур їх отримання та відмови від них, скасування делегування повноважень органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям;
перегляд статусу місцевих державних адміністрацій щодо перетворення їх з органів загальної компетенції на контрольно-наглядові органи у системі виконавчої влади у спосіб вилучення у них та передачі відповідним районним і обласним радам та їхнім виконавчим органам функцій і повноважень організаційно-господарського характеру. При цьому за державними адміністраціями мають бути закріплені функції, що належать до компетенції держави, – нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з можливістю оскарження їхніх відповідних рішень у суді, координація роботи територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади тощо;
позбавлення місцевих рад права висловлювати недовіру главам відповідних місцевих державних адміністрацій.
4. Розвиток міжмуніципального та міжрегіонального співробітництва з метою удосконалення використання людського, матеріального організаційного та іншого потенціалу територій:
унормування порядку домовленостей між громадами про вирішення завдань ефективного управління, об’єктами якого є школа, дитячий садок, центри з надання адміністративних і муніципальних послуг, інформаційні технології, театри та культурні установи, транспорт, спорт і відпочинок, органи реєстрації громадянського стану, будівельне відомство, туризм, водозабезпечення, каналізація, утилізація сміття, промислові зони тощо;
підвищення статусу асоціацій місцевого самоврядування, а також розширення права територіальних громад утворювати такі асоціації і захищати свої права;
законодавче врегулювання найтісніших форм міжмуніципального співробітництва – об’єднань територіальних громад і міських агломерацій. У цьому зв’язку слід прискорити роботу над Проектом закону «Про об’єднання територіальних громад», який був внесений на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України 14 грудня 2011 р.
5. Посилення політичної відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема через:
ухвалення законодавчого акта, що регулював би статус сільських, селищних і міських голів;
спрощення механізмів ініціювання населенням недовіри сільському, селищному, міському голові із можливістю їх подальшого переобрання, а також відкликання окремих депутатів – у спосіб внесення змін до законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» і «Про статус депутатів місцевих рад»;
формування переліку адміністративних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, та включення їх до Реєстру адміністративних послуг як окремий розділ.
6. Формування принципів адміністративно-територіального устрою:
визначення критеріїв меж адміністративно-територіальних одиниць (кількість населення, інтенсивність економічних і соціальних зв’язків, розмір місцевих бюджетів, історичні чинники);
закріплення спроможності до здійснення місцевого самоврядування як критерію заснування адміністративно-територіальних одиниць базового рівня;
виключення взаємного підпорядкування територіальних громад, запобігання виникненню ієрархічних відносин між їхніми органами місцевого самоврядування;
уніфікація рівнів адміністративно-територіальних одиниць держави із фіксацією відповідних повноважень, віднесення міських територіальних громад до того чи іншого рівня на підставі кількості населення та виконуваних функцій;
розвиток внутрішньодержавної міжрегіональної співпраці, зокрема стимулювання органів місцевого самоврядування до укладання відповідних угод між областями про співробітництво в різних галузях народного господарства та міжлюдського обміну.
7. Посилення матеріальної основи місцевого самоврядування, а саме:
прийняття Проекту закону «Про комунальну власність», визначення її статусу, порядку використання та відчуження;
задіяння потенціалу нефіскальних джерел наповнення дохідної частини місцевих бюджетів; активізації діяльності органів місцевого самоврядування на фондовому та кредитному ринках через емісію муніципальних цінних паперів;
впорядкування питань оплатності послуг місцевого самоврядування: визначення критеріїв плати за послуги, підготовка рамкових переліків платних і безоплатних послуг, визначення граничних цін на певні послуги органів місцевого самоврядування та їх політичну відповідальність за надання цих послуг.
Наведені напрями реформування вимагають інтенсивної законодавчої роботи щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування й місцевих органів виконавчої влади, а також адміністративно-територіального устрою України. Передусім потребують оновлення конституційні засади функціонування та розвитку місцевої демократії в Україні.
Крім того, необхідна розробка нових або подальша робота над удосконаленням уже підготовлених законопроектів: нових редакцій законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про адміністративно-територіальний устрій України». Визначення правового статусу та організація самоврядування у двох містах загальнодержавного значення України потребує підготовки нової редакції законопроекту про м. Київ або внесення змін до чинного Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ», а також розроблення законопроекту про місто зі спеціальним статусом Севастополь.
Нині завершується робота над формуванням узгодженої позиції органів державної влади та інститутів громадянського суспільства щодо стратегічного бачення розв’язання проблем місцевого самоврядування та підготовкою пакета законодавчих пропозицій. Важливими умовами успішного реформування місцевого самоврядування є реалізація таких етапів реформи на короткострокову перспективу:
забезпечення участі громадськості в процесі підготовки та обговорення проектів реформ через громадські слухання, форуми, консультації, висвітлення у засобах масової інформації перебігу реформи, проведення широкої інформаційно-роз’яснювальної роботи, презентацію результатів проектної діяльності;
здійснення експериментів (реалізація пілотних проектів) щодо впровадження окремих елементів реформи у територіальних громадах, де напрацьовано позитивний досвід міжсекторального партнерства у самостійному вирішенні проблем місцевого розвитку. Зарубіжний досвід концентрації ресурсів, партнерських взаємовідносин між місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування свідчить про значні можливості прискореного розвитку малих міст. Чимало ефективних інноваційних форм використання внутрішніх ресурсів демонструють ліпші муніципальні практики в багатьох містах України. Це дозволяє говорити про можливість використання певних громад як території реалізації пілотних проектів із розширення повноважень громад і самостійного вирішення проблем місцевого значення;
оцінка ефективності проведення регіональних експериментів і можливості переходу на всеукраїнський рівень.
* Примітка: джерело та повний текст звернення Президента України до Верховної Ради України знаходяться за адресою: http://www.president.gov.ua/docs/posl.pdf