ЕКСПЕРТНИЙ ВИСНОВОК
щодо реалізації Закону України
«Про співробітництво територіальних громад»
Протягом 2014-2015 років в Україні реалізується цілеспрямована державна політика розвитку місцевого самоврядування та здійснення реформи децентралізації влади.
Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 року № 333 затверджено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. З урахуванням Концепції Урядом України підготовлено, а Верховною Радою України прийнято Закон України «Про співробітництво територіальних громад» (далі – Закон), який визначає організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання та фінансування.
Водночас, Верховна Рада України здійснює постійний моніторинг впровадження чинного законодавства.
У зв’язку з цим, Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування на своєму засіданні 08 квітня 2015 року (протокол № 13) ухвалив рішення про проведення виїзних комітетських слухань у м. Полтаві з питань впровадження Закону України «Про співробітництво територіальних громад» та підготовки рекомендацій з цього питання.
Правове регулювання процесу ініціювання та розвитку співробітництва територіальних громад
З метою забезпечення реалізації Закону Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі – Міністерство), як центральним органом виконавчої влади, уповноваженим на формування та реалізацію державної політики у сфері місцевого самоврядування, затверджено низку важливих нормативно-правових актів, зокрема наказ від 27.08.2014 р. № 233 «Про затвердження Примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад», наказ від 15.08.2014 р. № 225 «Про затвердження Порядку формування та забезпечення функціонування реєстру про співробітництво територіальних громад» та ін. Одночасно підготовлено відповідний коментар та методичні рекомендації з питань реалізації Закону.
Разом з тим, слід звернути увагу на певні недосконалості чинного законодавства щодо ініціювання та розвитку співробітництва територіальних громад. Так, стаття 5 Закону визначає правові засади ініціювання співробітництва територіальних громад. Одночасно сільські, селищні та міські ради отримали нове повноваження щодо надання чи ненадання згоди на організацію такого співробітництва (частина 3 статті 5 загаданого Закону). Сутність цієї процедури полягає у тому, що сільська, селищна та міська ради після отримання письмової пропозиції про ініціювання співробітництва від ініціатора співробітництва зобов’язані вчинити низку законодавчо передбачених дій, а саме:
· доручити своєму виконавчому комітету з’ясувати доцільність внесеної пропозиції в контексті її відповідності інтересам та потребам територіальної громади;
· дати належний висновок.
Одночасно із прийняттям Закону Верховною Радою України було доповнено частину першу статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пунктом 33-1, відповідно до якого сільські, селищні та міські ради отримали повноваження «прийняття рішення щодо надання згоди на організацію співробітництва територіальних громад, суб’єктом якого є територіальна громада села, селища, міста, у формах, визначених статтею 4 Закону, щодо схвалення проекту договору про співробітництво та інших рішень, пов’язаних із здійсненням відповідно до Закону співробітництва територіальних громад».
Водночас законодавець залишив неврегульованою ситуацію, коли треба робити попередній висновок стосовно відповідності інтересам та потребам територіальної громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва, а виконавчий орган як такий відсутній. Тому у разі, якщо радою не було утворено виконавчий комітет, підготовку попереднього висновку рекомендується доручати депутатам відповідної ради, які мають співпрацювати з експертами та фахівцями відповідного рівня та кваліфікації.
Разом з тим, чинне законодавство не визначає строк, упродовж якого має бути підготовлений висновок за результатами вивчення пропозицій щодо ініціювання співробітництва. Законодавцем також не визначено в який строк після отримання відповідного висновку сільська, селищна, міська рада повинна прийняти рішення про надання згоди на організацію співробітництва чи відмову в наданні такої згоди. У зв’язку з цим пропонується викласти частину 3 статті 5 Закону у наступній редакції:
«Рішення про надання згоди на організацію співробітництва приймається сільською, селищною та міською радою на підставі попередніх висновків стосовно відповідності інтересам та потребам територіальної громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва, які готуються виконавчим органом сільської, селищної та міської ради або за її дорученням декількома депутатами відповідної ради у співпраці з експертами, що мають належний рівень кваліфікації. Строк, упродовж якого має бути підготовлений висновок за результатами вивчення пропозицій щодо ініціювання співробітництва, не повинен перевищувати 30 календарний днів. Протягом 15 календарних днів з моменту отримання відповідного висновку сільська, селищна, міська рада повинна прийняти рішення про надання згоди на організацію співробітництва чи відмову в наданні такої згоди».
Слід також зазначити, що стаття 6 Закону визначає процедуру та терміни проведення переговорів про організацію співробітництва територіальних громад. Відповідно до частини 2 статті 6 Закону сільський, селищний, міський голова за рішенням сільської, селищної, міської ради забезпечує протягом 60 днів з дати надходження пропозиції про початок переговорів з питань організації співробітництва її вивчення, оцінку виконавчими органами сільської, селищної, міської ради щодо відповідності потребам територіальної громади, а також проведення громадського обговорення такої пропозиції, після чого вона подається на розгляд відповідної ради для прийняття рішення про надання згоди на організацію співробітництва чи відмову та делегування представника (представників) до комісії. На думку експертів та практиків, встановлений законодавцем термін 60 днів є досить великим. Враховуючи необхідність оптимізації процесу ведення переговорів та оперативного вирішення питання щодо організації співробітництва територіальних громад, є доцільним скоротити цей термін до 30 календарних днів шляхом внесення відповідних змін до п. 2 статті 6 згаданого Закону.
Форми співробітництва територіальних громад
Частина 1 статті 4 Закону визначає п’ять форм, в рамках яких може розвиватись таке співробітництво, а саме:
· делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;
· реалізації спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів;
· спільного фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності - інфраструктурних об’єктів;
· утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів;
· утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.
Як вже зазначалося, з метою забезпечення реалізації Закону наказом Міністерства від 27.08.2014 р. № 233 затверджено примірні форми договорів про співробітництво територіальних громад з урахуванням п’яти основних форм співробітництва територіальних громад.
Як свідчить проведений аналіз співробітництва, що було започатковано територіальними громадами в період після ухвалення Закону (із урахуванням інформації Міністерства щодо реєстру про співробітництво територіальних громад), найбільш поширеною формою співробітництва є реалізація спільних проектів та спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів. Найбільш активно щодо розвитку співробітництва територіальних громад протягом другого півріччя 2014 – першого півріччя 2015 років працювали органи місцевого самоврядування Вінницької, Івано-Франківської, Полтавської, Хмельницької та Чернігівської областей.
Фінансове забезпечення розвитку територіальних громад
Стаття 16 Закону визначає, що фінансування співробітництва територіальних громад здійснюється за рахунок таких коштів:
· місцевих бюджетів суб’єктів співробітництва;
· самооподаткування;
· інших не заборонених законодавством джерел, зокрема державного бюджету, міжнародної технічної та фінансової допомоги, кредитних ресурсів тощо.
Пріоритетними напрямами у стимулюванні співробітництва територіальних громад і розвитку місцевого самоврядування є бюджетна децентралізація, зокрема прийняті Верховною Радою України у грудні 2014 року зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України, на основі яких сформовано Державний бюджет на 2015 рік. Нове бюджетне законодавство розширює права місцевих органів влади, надає їм повну бюджетну самостійність, а також розширює джерела наповнення місцевих бюджетів.
За інформацію Міністерства, завдяки запровадженню нової моделі фінансового забезпечення місцеві бюджети отримають додатковий ресурс до загального фонду в сумі більше 22 млрд. грн., а загалом, враховуючи сальдо міжбюджетних трансфертів, - більше 40 млрд. грн. в цьому році. Так, на місця з державного бюджету передано 100% плати за надання адміністративних послуг, 100% державного мита, 10% податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки. Крім того, джерела наповнення місцевих бюджетів розширено завдяки запровадженню акцизного податку з реалізації роздрібної торгівлі підакцизних товарів (пиво, алкогольні напої, тютюнові вироби, нафтопродукти) за ставкою 5% вартості реалізованого товару. База оподаткування розширюється через стягнення податку на нерухомість відтепер і з комерційного (нежитлового) майна та податку на автомобілі з великим об’ємом двигуна. До місцевих бюджетів зараховуватиметься 80% екологічного податку замість 35%. Крім того, громади одержуватимуть базову дотацію для підвищення фіскальної спроможності їхніх бюджетів.
Важливим надбанням змін до бюджетного законодавства є також те, що кошти Державного фонду регіонального розвитку будуть спрямовуватися на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, у тому числі проектів співробітництва територіальних громад.
Разом з тим, як свідчить практичний досвід територіальних громад, що вже здійснюють співробітництво, важливим джерелом ресурсного забезпечення проектів міжмуніципального співробітництва є кошти міжнародних організацій (Рада Європи, проект Німецького товариства міжнародного співробітництва (GIZ) «Реформа управління на сході України», ПРООН, швейцарсько-український проект розвитку місцевого самоврядування в Україні DESPRO та ін.). Все це, а також складність економічної ситуації в державі обумовлюють необхідність подальшого розвитку співробітництва з міжнародними фінансовими та донорськими організаціями на основі формування більш чітких пріоритетів для залучення додаткових коштів щодо реалізації проектів співробітництва територіальних громад.
Консультації з громадськістю, забезпечення належного рівня взаємодії між владою та громадянами в процесі співробітництва територіальних громад
Консультації з громадськістю є необхідним елементом співробітництва територіальних громад. Так, стаття 8 Закону визначає порядок проведення громадського обговорення та схвалення проекту договору про співробітництво. Громадське обговорення є не тільки найбільш поширеною формою з’ясування громадської думки членів відповідної територіальної громади щодо тих чи інших аспектів міжмуніципального співробітництва, дієвим інструментом ознайомлення громадян з планами такого співробітництва, але й можливістю для членів територіальної громади висловити свої зауваження та пропозиції до проекту такого договору. Враховуючи вищевикладене, є надзвичайно важливим провести такі громадські слухання та громадські обговорення із чітким дотриманням встановлених порядку та процедури.
У зв’язку з цим пропонується доповнити частину 1 статті 8 Закону абзацом 3 такого змісту: «Положення про порядок проведення громадських обговорень та громадських слухань щодо співробітництва територіальних громад затверджується сільською, селищною, міською радою».
Інституційне забезпечення розвитку співробітництва територіальних громад
Подальший розвиток співробітництва територіальних громад потребує його належного інституційного забезпечення на усіх рівнях – центральному, регіональному та місцевому.
У Міністерстві утворено Департамент з питань місцевого самоврядування та територіальної організації влади, який, зокрема, опікується питаннями співробітництва територіальних громад. На виконання положень Закону Міністерством затверджено порядок формування та функціонування реєстру договорів про співробітництво територіальних громад.
В рамках реалізації реформи децентралізації влади також утворено регіональні офіси реформ. Разом з тим, у своїй діяльності вони більше орієнтовані на сприяння процесам об’єднання територіальних громад та реалізації адміністративно-територіальної реформи.
У зв’язку з цим та з метою належного інституційного забезпечення співробітництва територіальних громад є доцільним розглянути можливість утворення окремих ресурсних центрів («центрів компетенцій») з питань міжмуніципального співробітництва. Функціонування таких центрів може здійснюватись в різних організаційно-правових формах – державне чи муніципальне підприємство, громадське об’єднання, структурний підрозділ (або окрема установа) при всеукраїнських асоціаціях органів місцевого самоврядування.
Інформаційне забезпечення розвитку співробітництва територіальних громад
Важливим напрямом розвитку співробітництва територіальних громад є інформаційне забезпечення цього процесу.
Так, позитивним є той факт, що на сайті Міністерства утворено підрозділ (рубрику) «Співробітництво територіальних громад», який, зокрема, містить основні нормативно-правові акти з питань міжмуніципального співробітництва, а також електронну базу даних про зареєстровані в установленому порядку договори про співробітництво територіальних громад. Одночасно є доцільним розглянути можливість утворення та забезпечення діяльності більш потужного (національного) інформаційно-аналітичного ресурсу з питань міжмуніципального співробітництва.
Організація навчання, підготовка фахівців у сфері проектного менеджменту, розвитку співробітництва територіальних громад
Враховуючи той факт, що міжмуніципальне співробітництво є досить новим явищем для України, необхідним напрямом роботи є організація навчання, підготовка фахівців належного рівня та кваліфікації. У зв’язку з цим слід відмітити той факт, що протягом останнього часу за сприяння Німецького товариства міжнародного співробітництва (GIZ) та Ради Європи Національною академією державного управління при Президентові України та Академією муніципального співробітництва підготовлено навчальний модуль та навчальну програму з питань розвитку міжмуніципального співробітництва, які можуть стати основою для підготовки фахівців у цій галузі. Одночасно необхідно забезпечити поширення та впровадження цих навчальних програм в усіх закладах, що входять до національної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.