Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» (далі – Закон) однією із функцій парламентського комітету є контрольна функція, яка згідно з пунктом 1 частини першої статті 14 цього Закону полягає в аналізі практики застосування законодавчих актів у діяльності державних органів, їх посадових осіб з питань, віднесених до предметів відання комітетів, підготовці та поданні відповідних висновків та рекомендацій на розгляд Верховної Ради України.
До предмету відання Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування належить, серед іншого, законодавче забезпечення організації та порядку проведення виборів і референдумів, а також питання законодавчого регулювання адміністративно-територіального устрою України, засад місцевого самоврядування, політика регіонального розвитку.
Відповідно до статті 141 Конституції України 25 жовтня 2020 року мають відбутися чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів. Відповідно до частини другої статті 194 Виборчого кодексу України (далі – Кодекс) чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад, голів, старост села, селища, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.
Згадана обставина є ключовою для реформи адміністративно-територіального строю, що реалізується в рамках загальної реформи децентралізації влади і має завершитися до проведення чергових місцевих виборів 25 жовтня 2020 року. Так, Президентом України В.Зеленським в Указі від 20 вересня 2019 року №713/2019 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції» Кабінету Міністрів України було доручено до 1 січня 2020 року забезпечити подання до Верховної Ради України законопроектів про засади адміністративно-територіального устрою України та про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення законодавства про місцеві вибори. В Плані реалізації державної політики по досягненню цілі «10.3. Українці мають реальну можливість впливати на організацію свого життєвого простору як мешканці спроможних громад» Програми діяльності Кабінету Міністрів України (29.08.2019-04.03.2020) було доручено до 30 червня 2020 року Мінрегіону, Мінфіну, Мінекономіки, Мін’юсту, облдержадміністраціям, асоціаціям ОМС (за згодою) розробити та подати на розгляд Уряду проект Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій».
Комітет, всебічно підтримуючи ініціативи Міністерства розвитку громад та територій України щодо визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, усвідомлює, що формування базового рівня місцевого самоврядування (громад) вже на завершальному етапі, і зараз процес реформування субрегіонального рівня напряму залежить від затвердження перспективних планів формування територій громад областей.
Комітет і надалі готовий активно долучатися до процесу публічних консультацій і очікує, що за наслідками спільних зусиль, у квітні 2020 року з’являться урядові законодавчі ініціативи щодо утворення нових районів як адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального рівня.
Беручи до уваги вищевказане, Комітет висловлює стурбованість щодо стану підготовки до виборчого процесу з місцевих виборів 25 жовтня 2020 року, саме до виборів депутатів районних рад.
Так, згідно з частиною першою статті 195 Кодексу чергові місцеві вибори призначаються не пізніше ніж за дев’яносто днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за п’ятдесят днів до дня чергових місцевих виборів. Відповідно до абзацу 2 частини другої статті 194 Кодексу рішення про проведення таких виборів приймається Верховною Радою України.
Відповідно до постанови ЦВК від 12 лютого 2020 року №33 «Про внесення змін до постанови Центральної виборчої комісії від 29 листопада 2018 року № 234» перші місцеві вибори призначаються на дату чергових місцевих виборів, якщо такі вибори відбуваються у рік проведення чергових місцевих виборів. Згідно з частиною сьомою статті 194 Кодексу перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією. Відповідно до частини п’ятої статті 195 Кодексу перші місцеві вибори призначаються не пізніше ніж за сімдесят днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за п’ятдесят днів до дня перших місцевих виборів.
У контексті врегулювання питання територіальної організації місцевих виборів слід звернути увагу на формування багатомандатних виборчих округів з виборів депутатів районних рад, межі яких, згідно з абзацом 2 частини першої статті 192 Кодексу, збігаються з межами сіл, селищ, міст, територій об’єднаних сільських, селищних, міських територіальних громад, що входять до складу відповідного району. Такий підхід призведе до суттєвих диспропорцій по кількості виборців у багатомандатних округах на виборах депутатів районних рад. Проте, до основних міжнародних принципів, що покликані забезпечувати виборчі права громадян, Кодексом належної практики у виборчих справах, ухваленому Венеціанською комісією на 52-ій сесії, віднесено принцип рівних виборчих прав, ключовим елементом якого є «рівність виборчих повноважень». Згідно з рекомендаціями Венеціанської комісії гарантування виборчих прав, якщо йдеться про середню кількість виборців у окрузі, забезпечується через «максимально припустиме відхилення від прийнятого критерію розподілу залежить від конкретної ситуації, проте звичайно не мало б перевищувати 10 % чи щонайбільше 15 %, якщо не йдеться про справді виняткові обставини».
Питання прискорення реформи субрегіонального рівня адміністративно-територіального устрою є важливим також для вчасної підготовки роботи відповідних виборчих комісій. Зауважимо, що норми частини четвертої статті 203 Кодексу ймовірно будуть змінені законодавцем в частині строків, як внесення подань щодо кандидатур до складу територіальних виборчих комісій, так і формування складу у тому числі районних територіальних виборчих комісій (далі – ТВК). Наразі відповідне подання задля формування ТВК можуть вносити організації політичних партій не раніше ніж за шістдесят днів та не пізніш як за п’ятдесят три дні до дня виборів.
Забезпечення вчасного початку роботи саме районних ТВК є вкрай важливим, оскільки відповідно до частини шостої статті 203 Кодексу районні виборчі комісії формують склад міських (крім міст обласного значення, міст Києва, Севастополя, міст республіканського в Автономній Республіці Крим значення, міст, до складу яких входить інше місто, селище, село), сільських, селищних виборчих комісій у відповідному районі. Окрім того, районна ТВК відповідно до частини першої статті 204 Кодексу формує дільничні виборчі комісії. З огляду на інші повноваження районних ТВК, визначені у частинах другій та третій статті 206 Кодексу, районні ТВК є серйозною складовою в системі адміністрування усього виборчого процесу.
Окрім того, значимим питанням є завчасна підготовка до виборчого процесу самих політичних партій – майбутніх учасників виборчого процесу, оскільки вони будуть не лише суб’єктами висування на виборні посади, а й суб’єктами подання кандидатур для формування відповідних виборчих комісій.
Звертаємо увагу, що відповідно до частини першої статті 203 Кодексу склад територіальних виборчих комісій формується за поданнями зареєстрованих у встановленому законом порядку місцевих організацій партій. Відповідно до частини четвертої, шостої, восьмої статті 203 Кодексу районні організації політичних партій є суб’єктами подання кандидатур до складу відповідних територіальних виборчих комісій; а згідно зі статтею 204 Кодексу можуть бути суб’єктами подання кандидатур до складу відповідних дільничних виборчих комісій.
Також акцентуємо, що згідно з абзацом 2 частини другої статті 216 Кодексу право висування кандидатів у депутати сільської, селищної, міської (міста з кількістю виборців до 90 тисяч осіб), районної у місті, районної ради реалізується виборцями через організації партій або шляхом самовисування у порядку, визначеному цим Кодексом. При цьому районна організація партії може висунути (частина шоста статті 217 Кодексу):
1) список кандидатів у депутати до відповідної сільської, селищної, районної ради, міської ради міста (міста з кількістю виборців до 90 тисяч осіб) районного значення, що входить до складу цього району згідно з адміністративно-територіальним устроєм;
2) по одному кандидату на посаду сільського, селищного, міського голови міста районної значення, що входять до складу цього району згідно з адміністративно-територіальним устроєм (крім сіл, селищ, що входять до складу міста згідно з адміністративно-територіальним устроєм), старости сіл, селищ на території об’єднаної територіальної громади в межах цього району.
При цьому, за умов утворення нового субрегіонального рівня вочевидь відбудеться і реорганізація політичних партій саме в частині районних організацій політичних партій (у разі наявності районних осередків у структурі політичної партії).
Варто зазначити, що пунктом 8 статті 10 Закону України «Про політичні партії в Україні» визначено, що рішення про утворення у тому числі районної організації політичної партії, передбаченого статутом партії, приймається на установчих зборах (конференції) районної організації політичної партії передбаченого статутом партії.
Згідно з абзацом 1 статті 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» реєстрація у тому числі районних організацій партій, передбачених статутом партії, здійснюється в порядку, визначеному Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», після перевірки поданих матеріалів.
Абзац 4 статті 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» передбачає можливість реєстрації у тому числі районних організацій, передбачених статутом політичної партії, з набуттям статусу юридичної особи, якщо наявність такого статусу передбачена статутом партії, або без статусу юридичної особи.
Відповідно до абзаців 3, 9 статті 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» про утворення у тому числі районних організацій політичної партії, передбачених статутом партії, повідомляється суб’єкт державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань у 10-денний строк з дня їх утворення. У цей же термін політична партія забезпечує внесення змін до відомостей про районні організації, передбачені статутом партії, що містяться в Єдиному державному реєстрі, в порядку, визначеному Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань».
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 26 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» розгляд документів, поданих для державної реєстрації та проведення інших реєстраційних дій щодо структурного утворення політичної партії, здійснюється не пізніше 10 робочих днів з дати подання документів для державної реєстрації.
З огляду на зазначене, потребують додаткових спільних консультацій наступні питання:
• уточнення строків внесення до Верховної Ради України урядової ініціативи щодо реформування субрегіонального рівня адміністративно-територіального устрою;
• узгодження зміни принципів утворення виборчих округів з виборів депутатів районних рад;
• внесення змін до частини четвертої статті 203 Кодексу в частині строків внесення подань щодо кандидатур до складу територіальних виборчих комісій та формування складу, у тому числі, районних територіальних виборчих комісій до початку виборчого процесу;
• спроможність територіальних органів Міністерства юстиції України пришвидшити процедуру реєстрації районних осередків політичних партій. Зауважимо, що станом на 01 січня 2020 року за даними Мін’юсту в Україні зареєстровано 349 політичних партій;
• роз’яснення Мін’юстом процедури утворення районних осередків діючих партій після завершення реформи субрегіонального рівня адміністративно-територіального устрою;
• позиція Мін’юсту щодо застосування положень статті 17-8 Закону України «Про політичні партії в Україні» про підстави припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії у разі реорганізації районних осередків партії за наслідками реформування субрегіонального рівня адміністративно-територіального устрою.
Враховуючи, що відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» до основних завдань Кабінету Міністрів України належать серед іншого вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина; спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю, Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування звернувся до Кабінету Міністрів України з пропозицією ініціювати спільно з Міністерством розвитку громад та територій України, Міністерством юстиції України та Центральною виборчою комісією обговорення/консультації вищевказаних проблемних питань та окреслити шляхи їх вирішення.