РОЗ’ЯСНЕННЯ
Комітету Верховної Ради України
з питань державного будівництва, регіональної політики
та місцевого самоврядування щодо процедури набуття повноважень
сільським, селищним, міським головою
(відповідно до частини першої статті 13 та частини третьої статті 21
Закону України «Про комітети Верховної Ради України»)
У Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування розглянуто лист Центральної виборчої комісії у зв’язку із зверненням Якубовського С.О. та народного депутата України Македона Ю.М. щодо процедури набуття повноважень сільським, селищним, міським головою.
За інформацією наданою Центральною виборчою комісією у вказаних зверненнях повідомляється про проведення першої сесії новообраної селищної ради та оголошення на ній рішення селищної виборчої комісії про обрання селищного голови до прийняття вказаною виборчою комісією рішення про його реєстрацію.
При цьому, особа, обрана селищним головою, після проведення першої сесії новообраної ради подала до селищної виборчої комісії заяву про продовження строку для подання документів для її реєстрації, а згодом – заяву про відмову від посади селищного голови.
У зв’язку з цим, Центральна виборча комісія зазначає, що за змістом статей 14 та 68 Закону України «Про місцеві вибори» в разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови призначаються позачергові місцеві вибори, бюджетні витрати на які здійснюються за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України, а у разі визнання особи, обраної сільським, селищним, міським головою, такою, яка відмовилася від вказаної посади, призначаються повторні місцеві вибори, що проводяться за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.
З метою належного та всебічного розгляду порушеного питання вказаний лист було скеровано до Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України».
Позиція Комітету ґрунтується на положеннях Конституції України, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» (від 21 травня 1997 року №280/97-ВР), «Про запобігання корупції» (від 4 жовтня 2014 року №1700-VII), «Про місцеві вибори» (від 14 липня 2015 року № 595-VIII), Рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1997 року №7-рп (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови) тощо.
1. В частині надання роз’яснення щодо процедури набуття повноважень сільським, селищним, міським головою порушувалось питання щодо можливості набуття повноважень сільського, селищного, міського голови без прийняття рішення відповідною територіальною виборчою комісією про його реєстрацію.
1.1. Так, на думку фахівців Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», набуття сільським, селищним, міським головою повноважень без прийняття рішення відповідною територіальною виборчою комісією про його реєстрацію (як свідчення того, що на момент вступу на посаду голова не суміщає свою службову діяльність з іншим представницьким мандатом, іншою роботою (посадою), в тому числі на громадських засадах) в рамках чинного законодавства є неможливим.
Розглядаючи порушені питання, Комітет виходив з такого.
1.2. Відповідно до частини другої статті 141 Конституції України територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.
Згідно з частиною першою статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Так, роз’яснюючи базові положення правового статусу сільського, селищного, міського голови, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 6 липня 1999 року № 7-рп (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови) зазначив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема, представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням) (пункт 4 мотивувальної частини Рішення).
Виходячи зі статусу сільського, селищного, міського голови, абсолютно логічною є вимога частини третьої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.
Зазначене положення корелюється з положеннями пункту 1 частини першої статті 3 та частини першої статті 25 Закону України «Про запобігання корупції», відповідно до яких сільським, селищним, міським головам забороняється займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.
Таким чином, оскільки законодавство України забороняє сільському, селищному, міському голові суміщати свою службову діяльність з іншим представницьким мандатом, іншою роботою (посадою), в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, набуттю відповідних повноважень має передувати відмова від зазначених видів діяльності. В іншому випадку набуття особою відповідних повноважень буде суперечити вимогам законодавства України, що є недопустимим.
З метою недопущення порушення зазначених вимог про несумісність законодавство України містить запобіжні механізми.
Так, згідно з абзацом першим частини першої та частинами другою, третьою і шостою статті 89 Закону України «Про місцеві вибори» особа, обрана сільським, селищним, міським головою, для її реєстрації, у разі наявності іншого представницького мандата, зобов’язана подати до територіальної виборчої комісії протягом 20 днів з дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів копію зареєстрованої заяви про припинення дії іншого представницького мандата, поданої відповідно до сільської, селищної, міської ради. Особа, обрана сільським, селищним, міським головою, одночасно з копією заяви про припинення дії іншого представницького мандата подає документ про звільнення з роботи (посади), несумісної з посадою сільського, селищного, міського голови.
У разі звернення особи, обраної сільським, селищним, міським головою, до територіальної виборчої комісії щодо наявності поважних причин, які перешкоджають виконанню вимог частини першої цієї статті, територіальна виборча комісія може прийняти рішення про визнання цих причин поважними і встановити інший строк виконання зазначених вимог або про відмову у визнанні цих причин поважними.
У п’ятиденний строк з дня отримання документів, зазначених у частині першій цієї статті, територіальна виборча комісія приймає рішення про реєстрацію сільського, селищного, міського голови.
При цьому, у разі невиконання без поважних причин та у строки, передбачені частинами першою та другою цієї статті, особою, обраною на посаду сільського, селищного, міського голови, вимог частини першої цієї статті територіальна виборча комісія приймає рішення про визнання особи такою, що відмовилася відповідно від посади сільського, селищного, міського голови, та призначає повторні вибори відповідно сільського, селищного, міського голови.
Таким чином, законодавство України встановлює жорсткі вимоги до осіб, обраних на посаду сільського, селищного, міського голови, щодо подання територіальній виборчій комісії документів про припинення дії іншого представницького мандата та про звільнення з роботи (посади), несумісної з посадою сільського, селищного, міського голови. Неподання вказаних документів тягне за собою визнання особи такою, що відмовилася від посади сільського, селищного, міського голови, та призначення повторних виборів.
Згідно з частиною дванадцятою статті 85 Закону України «Про місцеві вибори» про підсумки голосування та результати виборів територіальна виборча комісія приймає відповідне рішення. Про результати виборів сільського, селищного, міського голови відповідна територіальна виборча комісія інформує відповідну раду на її першому пленарному засіданні відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Частина перша статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання.
Згідно з частиною другою статті 46 вказаного Закону перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.
У разі якщо на час проведення першої сесії відповідний сільський, селищний, міський голова не обраний, про що на сесії ради інформує голова територіальної виборчої комісії, рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості трьох - п'яти осіб. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання секретаря ради. З часу обрання секретаря ради він головує на пленарних засіданнях ради.
Таким чином, законодавство України пов’язує проведення першої сесії новообраної сільської, селищної, міської ради з реєстрацією новообраних депутатів відповідної ради. Тобто, набуття повноважень новообраних депутатів пов’язано з їх реєстрацією відповідною територіальною виборчою комісією. Водночас, стосовно сільського, селищного, міського голови така вимога прямо не передбачена.
Разом з тим, виходячи з визначених законодавством України вимог несумісності стосовно сільського, селищного, міського голови та враховуючи, що реєстрація територіальною виборчою комісією сільського, селищного, міського голови є підтвердженням відповідності зазначеним вимогам, можна дійти висновку, що набуттю повноважень сільським, селищним, міським головою має передувати його реєстрація відповідною територіальною виборчою комісією.
При цьому слід враховувати, що частина дванадцята статті 85 Закону України «Про місцеві вибори» передбачає, що на першій сесії новообраної сільської, селищної, міської ради голова відповідної територіальної виборчої комісії інформує раду саме про результати виборів сільського, селищного, міського голови, а частина перша статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не пов’язує набуття повноважень сільського, селищного, міського голови обов’язково з першою сесією новообраної ради або її першим пленарним засіданням.
Разом з тим, Комітет констатує, що з метою вирішення порушеного у листі Центральної виборчої комісії питання Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» потребує більш чітких формулювань, що буде враховано Комітетом при опрацюванні нової редакції закону України про місцеве самоврядування, розробленого після внесення відповідних змін до Конституції України.