Головна > Текстові публікації > Міжнародна експертиза

Діяльність Комітету

28 січня 2015, 16:27

Коментарі Програми ЄС SIGMA щодо проекту закону "Про адмінінстративні послуги" та проекту Адмінінстративно-процедурного кодексу

                                 

 

Support for Improvement in Governance and Management

A joint initiative of the OECD and the EU, principally financed by the EU

 

УКРАЇНА

 

Коментарі до проекту Адміністративно-процедурного кодексу

та

проекту Закону «Про адміністративні послуги»

(у редакції станом на листопад 2011 року)

 

25 січня 2012 р.

 

Цей документ було підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Документ відображає точку зору автора і за жодних умов не може розглядатися як такий, що відображає офіційну позицію Європейського Союзу, і не обов’язково відображає позицію ОЕСР та її членів або країн-бенефіціарів, що беруть участь у програмі Sigma.

 

I. ВСТУП

Ці коментарі були підготовлені Sigma на запит Представництва ЄС в Україні у рамках підтримки Європейським Союзом реформування державного управління в Україні. При підготовці коментарів Sigma було використано такі документи:

- проект Адміністративно-процедурного кодексу України (нова редакція українською мовою, надіслана у листопаді 2011 р.);

- проект Закону „Про адміністративні послуги” (нова редакція українською мовою, надіслана у листопаді 2011 р.) та пояснювальна записка до нього.

Головна мета цих коментарів – дати оцінку загальній політичній спрямованості цих законів і їх відповідності європейській практиці та стандартам у цій сфері. Приведення цих законів у відповідність із європейськими стандартами є необхідною передумовою для реалізації Програми підтримки секторної політики (Sector Policy Support Programme--SPSP), що зараз перебуває на стадії підготовки та обговорення.

Цей документ включає коментарі щодо обох законів (спершу – проекту Закону „Про адміністративні послуги”, після цього – проекту Адміністрацивно-процедурного кодексу). До нього також включено розділ, у якому проаналізовано взаємозв’язок між цими двома законопроектами.

У минулому Sigma вже надавала коментарі щодо попередніх редакцій проектів цих законів (у вересні 2010 р.) та організувала у Києві засідання „круглого столу” (у квітні 2011 р.), де обговорювалися обидва законопроекти та коментарі Sigma. Таким чином, в останніх коментарях увага зосереджена на позитивних змінах у порівнянні з усіма попередніми редакціями законопроектів.

Враховуючи, що ми працювали з перекладами законопроектів, існує ймовірність їх невірного тлумачення через неточності перекладу та неузгодженості у юридичній термінології.

 

II. КОМЕНТАРІ

A. ПРОЕКТ ЗАКОНУ „ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ”

 

1. Загальні коментарі

 

Згідно з наданою пояснювальною запискою, проект закону „розроблено з метою створення доступних та зручних умов для реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб щодо отримання адміністративних послуг, запобігання проявам корупції під час надання адміністративних послуг”.

Як було зазначено у попередніх коментарях, це є також одним із основних і найпоширеніших завдань загального законодавства про адміністративні процедури. У розділі С здійснено аналіз цієї проблеми та можливих ризиків, які створює обраний державною владою України підхід. Паралельне існування кількох окремих законів у цій сфері найімовірніше викличе додаткові проблеми з їх тлумаченням та реалізацією, що негативно позначиться на їх ефективності. Знадобляться додаткові зусилля, щонайменше, для забезпечення їх повної взаємовідповідності, належного оформлення перехресних посилань та мінімізації ризиків.

Новий проект Закону виглядає більш цілісним та краще систематизованим. Він складається з 20 статей, що включають в себе деякі нові норми та норми з попередньої редакції з новими формулюваннями. В цілому, положення законопроекту сформульовані краще.

У новому законопроекті було враховано декілька порад, наданих у попередніх коментарях, зокрема щодо ввідної частини та визначень використаних термінів. Зокрема, у ввідній частині було визначено мету закону, завдяки чому стає зрозумілим предмет регулювання закону (на відміну від Адміністративно-процедурного кодексу та інших законів). Також було відокремлено від решти норм закону (хоч і не повністю) і винесено до першої статті визначення термінів. Було б також доцільним включити визначення „стандарту надання адміністративних послуг” та „єдиного вікна”.

Було систематизовано відповідальність за виконання Закону (стаття 19), проте санкції за його невиконання залишаються невизначеними. Втім, стаття 20 („Прикінцеві положення”) передбачає внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, що мають доповнити цей закон. Це свідчить про наявність розуміння необхідності і намірів заповнити цю істотну прогалину.

Попри очевидну спробу зосередити зусилля на правових нормах (на противагу положенням загального характеру), закон, тим не менш, досі містить норми, що не мають жодного юридичного змісту. По суті, ці норми стосуються організаційних та робочих питань, які зазвичай регулюються нормативними актами або інструкціями.

Також було здійснено спробу (втім, непереконливу) узгодити проект Адміністративно-процедурного кодексу з іншими законами (необхідні зміни до законодавства зазначені у прикінцевих положеннях). Що стосується узгодження конкретно з Адміністративно-процедурним кодексом, то воно вимагає ретельної уваги, якщо обидва закони надалі існуватимуть паралельно.

Пояснювальна записка до законопроекту допомагає з’ясувати предмет регулювання Закону – надання послуг. З такої точки зору, за умови повної узгодженості та сумісності з АПК, існування такого окремого закону можна вважати припустимим, навіть попри те, що цей варіант не є оптимальним.

 

2. Конкретні зауваження1

Новий законопроект складається з 20 статей (на відміну від 14 у попередньому), декілька з яких є новими, проте більшість у порівнянні з попередньою редакцією (серпень 2010 р.) змін не зазнала. Таким чином, усі

 


1 Після номеру статті у новій редакції законопроекту зазначено номер відповідної статті у попередній редакції. Таким чином, є можливість співставити коментарі до окремих статей в обох редакціях.

 

 коментарі, що стосувалися попередньої редакції, залишаються актуальними. Однією з попередніх загальних рекомендацій (щодо „подальшого доопрацювання закону”), що також стосувалися проекту АПК, було відокремити визначення термінів від решти тексту. Дійсно, законопроект було доповнено статтею 1, яка містить визначення основних термінів, таких як „адміністративна послуга”, „адміністративний орган”, „адміністративний акт”, „собівартість адміністративної послуги” та „центр надання адміністративних послуг”.2

Два найважливіші поняття (особливо у контексті проекту АПК), а саме „адміністративна послуга” та „адміністративний акт”, тим не менш, залишаються недостатньо чітко визначеними в обох законопроектах. Ці два поняття, безумовно, взаємопов’язані. Складається враження, що у рамках першого акцент зроблено передусім власне на відносинах між громадянами та державою (надання послуги), тоді як у рамках другого – на юридичному аспекті цих відносин. Так чи інакше, відповідні визначення мають бути доопрацьовані і узгоджені між собою (хоча не виключена ймовірність неточностей у перекладі).

Стаття 2 – це, по суті, колишня стаття 1 з новим формулюванням. Втім, її було доповнено пунктом 2, у якому перелічено випадки, на які дія закону не поширюється, проте не наведено системного критерію їх визначення, що ускладнює усунення можливих прогалин у законодавстві. У рамках пошуку такого критерію ми можемо рекомендувати, щоб норми закону не застосовувалися по відношенню до основних функцій держави, тобто використання державної влади у відносинах з громадянами (здійснення контролю, притягнення до відповідальності, проведення розслідувань, регулювання конкуренції тощо), а також у сферах, що регулюються АПК або іншим спеціальним законодавством (наприклад, доступ до інформації та забезпечення таємності). Необхідність у додаткових уточненнях залишається, проте прогрес очевидний.

Стаття 3. По суті не відрізняється від попередньої редакції (стаття 1, пункт 4), щодо якої Sigma вже давала свій коментар у минулому.

Стаття 4 відповідає колишній статті 2 з новим формулюванням за винятком питань, що регулюються законодавством про державну службу та загальними принципами. Як і раніше, ця стаття регулює деякі з робочих питань.

У новій редакції деяких змін зазнали принципи, викладені у статті 4, пункт 2, зокрема було визначено принципи законності, рівності, відкритості, оперативності та своєчасності, доступності інформації про надання адміністративних послуг, захищеності персональних даних, зведення до раціонального мінімуму кількості документів та процедурних дій, що вимагаються для отримання адміністративних послуг, неупередженості та справедливості і доступності та зручності для фізичних і юридичних осіб.

Ці принципи мають бути повністю узгоджені з відповідною статтею АПК, де визначені принципи адміністративної процедури.

Стаття 5 відповідає колишній статті 3 з дещо зміненим формулюванням (можливо, це пояснюється відмінностями між різними варіантами перекладу).

Крім цього:

Простежується зв’язок між статтею 5, пункт 2 та статтею 20 (прикінцеві положення, стаття 20, пункт 4(1)), згідно з якою Кабінет Міністрів України має у шестимісячний строк із дня опублікування цього закону внести до Верховної Ради проекти законів щодо „визначення вичерпного переліку адміністративних послуг”, передбачених цим законом.

Враховуючи динамічний розвиток суспільства та економіки, можливість визначення такого вичерпного переліку викликає певні сумніви.

Аналогічним чином передбачається внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення „стосовно визначення відповідальності

 


2 Є підозра, що переклад має неточності, принаймні у визначенні терміну „адміністративна послуга”. Переклад проекту АПК виглядає більш якісним, тому ми орієнтуємося на визначення, наведені у ньому.

 

за порушення законодавства у сфері надання адміністративних послуг”. Це питання є важливим, оскільки проект Закону не визначає відповідальності за його недотримання. Було б логічно, якби норми про відповідальність за порушення норм закону безпосередньо супроводжували саме ці норми, проте вони натомість були винесені до іншого закону. Такий варіант є можливим, хоч і не оптимальним.

Стаття 6 об’єднує у собі колишні статтю 3, пункт 2 та статтю 4 з новим формулюванням. У ній визначено загальний порядок делегування повноважень з надання адміністративних послуг та обмеження щодо надання платних послуг. Це важлива норма, спрямована на впорядкування безладу, що наразі панує у визначенні правової компетенції та повноважень.

Пункт 4: незрозуміло, що мається на увазі під „господарськими послугами”. Попри необхідність внесення певних уточнень, ця стаття має велике значення у боротьбі з наявними зловживаннями.

Стаття 7 Нова стаття, що передбачає можливість залучення до надання адміністративних послуг, відповідно до законодавства про державні закупівлі, інших суб’єктів, а також розглядає питання відповідальності за надання адміністративних послуг та нагляду з боку адміністративного органа.

Стаття 8 відповідає колишній статті 5 за винятком невеликих доповнень та змін, зокрема у пункті 3 (кількість годин прийому збільшено з 20 до 34) та у пункті 7 (передбачено облаштування скриньки для висловлення зауважень та пропозицій, натомість вилучено норму щодо обов’язку проводити дослідження громадської думки, що взагалі була недоречною у цьому законі).

Певні питання викликають норми Закону щодо інформації про адміністративні послуги: інформація надається для використання в особистих чи (також) комерційних цілях? у стандартній чи персоналізованій формі? чи надаватиметься інформація за зверненням (стаття 8, пункт 2(5)) у межах визначеного строку? чи надаватимуться відповіді на зауваження та пропозиції? чи надаватиметься (річний) звіт про отримані зауваження та пропозиції і відповідно вжиті заходи? Як правило, такі питання регулюються законом про доступ до публічної інформації. Це ще один приклад того, як загальний підхід, застосований при підготовці проекту Закону (дублювання інших законодавчих актів; норми, що не мають юридичного змісту) здатен призвести до багатьох проблем та правових колізій у процесі його впровадження.

Стаття 9 Це ще одна нова стаття, у якій визначено „стандарт надання адміністративних послуг”, порядок організації та стандартизації інформації про документи, порядок і розмір плати за надання різноманітних послуг. Подальші рекомендації затверджуються Кабінетом Міністрів. Очевидно, було здійснено спробу відокремити деякі з норм технічного та організаційного характеру від змістовної частини закону, проте цього недостатньо.

У пункті 2 визначено, хто відповідає за затвердження „стандарту надання адміністративних послуг”. Втім, ця норма прописана занадто детально і могла б бути узагальнена, оскільки по суті, схоже, йдеться лише про відповідні адміністративні органи.

Стаття 10 частково відповідає колишній статті 6.

Пункт 1 є новим і визначає, де фізичні та юридичні особи можуть отримати адміністративні послуги, що є доречним з точки зору визначення територіальної компетенції відповідних органів або центрів надання адміністративних послуг. Ця норма є очевидно орієнтованою на надання послуг.

Також було додано пункт 4, який зобов’язує адміністративні органи та центри надання адміністративних послуг співпрацювати між собою з метою надання необхідних документів, забороняє вимагати документи, не передбачені законом, тощо.

Ці норми є основою практичної реалізації принципу функціонування „єдиних вікон”. Варто було б також зазначити, що адміністративні органи не в праві вимагати надання їм інформації або документів, що знаходяться у їх володінні (або до яких вони, згідно зі статтею 14, пункт 7(1), мають офіційний доступ).

У пункті 7 надано лише визначення „єдиного вікна”, тоді як його функціонування регулюється нормами статті 14.

Стаття 11 відповідає колишній статті 7 з невеликими змінами. Строк надання послуг було збільшено з 5 до 30 календарних днів (з можливим подовженням у деяких випадках не більш ніж на 15 календарних днів).

Втім, у проекті Закону не передбачено наслідки за перевищення цих строків. В принципі, можна припустити, що у такому випадку мають застосовуватися норми АПК. Принаймні, це мало б бути зазначено у проекті Закону. Це ще один приклад того, чому ми рекомендували об’єднати Закон „Про адміністративні послуги” та АПК в один закон. Ризик невідповідності між ними є дуже високим. Як наслідок, виконання закону може виявитися надто складним завданням для адміністративних органів і здатне призвести до збільшення і без того великого навантаження на адміністративні суди.

Пункт 5 не має сенсу і жодної користі, навіть навпаки. У статті 11, пункт 3, визначено граничний строк, який не може бути перевищений. Втім, це не означає, що документ або інша послуга не можуть бути надані до визначеного строку (до чого, як правило, прагнуть адміністративні органи, орієнтовані саме на надання послуг). Таким чином, який сенс зобов’язувати заявника надсилати „обґрунтовану письмову вимогу” з метою прискорення надання послуги, якщо для служби, орієнтованої на надання послуг, це має бути нормою?

Стаття 12 („Плата за надання адміністративних послуг”) відповідає колишній статті 8 з новим формулюванням. У першу чергу в ній зазначено, що адміністративні послуги надаються на безоплатній основі, крім випадків, передбачених законом. У порівнянні з попередньою редакцією, ця стаття чітко сформульована, і її положення належним чином обґрунтовані. Тим не менш, поняття „сфера соціального забезпечення” є надто широким і розпливчастим.

Стаття 13 відповідає колишній статті 9 з невеликими змінами. Супутні послуги однозначно мають надаватися приватними суб’єктами господарювання.

Статті 14 та 15 (колишня стаття 10) визначають порядок створення центрів надання адміністративних послуг та органи державної влади різних рівнів, відповідальні за їх створення.

Стаття 16 відповідає колишній статті 11 про фінансування діяльності центрів з надання адміністративних послуг. Велике значення має норма, згідно з якою кошти, отримані як плата за надання адміністративних послуг, „зараховуються до загального фонду Державного бюджету України і місцевих бюджетів”. Це сприятиме більшій прозорості та ефективнішій боротьбі з корупцією.

Стаття 17 про Реєстр адміністративних послуг відповідає колишній статті 12. Додатково у ній зазначено, що держателем Реєстру є центральний орган виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації державної політики економічного і соціального розвитку. Що стосується пункту 2 цієї статті, яким визначено мету формування Реєстру, ми пропонуємо викласти цю норму у такій редакції: „забезпечення відкритого доступу до інформації про порядок та розмір плати за надання адміністративних послуг”.

Стаття 18 „Єдиний державний портал адміністративних послуг”, – це нова стаття, що передбачає корисну послугу доступу до Реєстру.

Стаття 19 відповідає колишній статті 13, проте краще сформульована. У ній систематизовано персональну відповідальність за виконання закону, проте так зрештою і не зазначено санкції за його невиконання, які мають бути включені до Кодексу про адміністративні правопорушення шляхом відповідних змін. Важливою зміною є те, що відповідальність за збитки, завдані діями або бездіяльністю посадових осіб, несуть не посадові особи, а держава, яка згодом може вимагати від цих посадових осіб відшкодування збитків державного бюджету.

Стаття 20 („Прикінцеві положення”) – це нова стаття, у якій зазначено необхідні зміни, що мають бути внесені до інших законів з метою впровадження Закону. Найбільш важливим є посилання на Кодекс про адміністративні правопорушення, оскільки, очевидно, саме зміни у ньому мають заповнити прогалини у даному законі шляхом запровадження відсутніх у Законі санкцій за його порушення.

Втім, необхідно зазначити, що внесення змін до інших законів за допомогою Закону „Про адміністративні послуги” (стаття 20, пункт 3) є не найкращим юридичним методом. По мірі можливості слід уникати такого підходу. Подібна практика пов’язана з ризиком непорозумінь з приводу того, якої з редакцій відповідного закону стосується те чи інше посилання, і може призвести до ще більших неузгодженостей у чинному законодавстві.

 

B. ПРОЕКТ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНОГО КОДЕКСУ УКРАЇНИ (АПК)

 

1. Загальні коментарі

 

Даний проект мало відрізняється від попередньої редакції (серпень 2010 р.). Таким чином, по суті, попередні коментарі так само стосуються і цієї редакції.

Як і проект Закону „Про адміністративні послуги”, проект АПК був предметом обговорення у рамках „круглого столу”, що проходив у Києві минулого року (у квітні 2011 р.). Тоді ж було надано пояснення щодо коментарів Sigma. Ми запропонували допомогу з метою подальшого вдосконалення законопроекту, проте відповідного запиту так і не отримали. Таким чином, загальна оцінка даного проекту залишається без змін: він являє собою адекватну основу для підготовки якісного АПК, проте потребує доопрацювання.

Як було зазначено у коментарях до проекту Закону „Про адміністративні послуги”, якщо обидва закони будуть ухвалені, необхідно буде забезпечити повну відповідність та взаємну узгодженість між ними. АПК як нормативно-правовий акт загальної дії у цій сфері вимагатиме перегляду і скасування більшості чинних спеціальних процедур. Мета полягає, зокрема, у їх спрощенні, стандартизації, підвищенні ефективності і забезпеченні системності, прозорості та прогнозованості.

 

2. Конкретні зауваження

 

Окрім відмінностей, які пояснюються переважно кращою якістю нового перекладу, незначні зміни полягають у вилученні або внесенні окремих норм, зокрема:

Стаття 18 (вилучено слова „а також без зайвих витрат і незручностей для особи”). Так чи інакше, у цьому випадку має діяти принцип пропорційності.

Стаття 20, пункт 3 (вилучено слова „надає допомогу особі у зверненні до адміністративного органу”). Важливо принаймні поінформувати заявника про можливість такого звернення. Вилучена частина була б актуальною для багатьох заявників в Україні, які мають особливі труднощі у стосунках з посадовим апаратом. За умови належного втілення будь-яка допомога була б корисною і сприяла б іміджу держави на службі у громадян .

Стаття 32, пункт 6 (додано уточнення, згідно з яким для адміністративного органу витрати відшкодовуються „за рахунок коштів, передбачених на його утримання”). Це питання виключно внутрішнього характеру і не впливає на суть закону.

Стаття 34, пункт 4 (додано уточнення, згідно з яким для адміністративного органу витрати відшкодовуються „за рахунок коштів, передбачених на його утримання”). Див. коментар до статті 32, пункт 6.

До статті 36, пункт 1 внесено новий підпункт (3) („у реєстрі адміністративних справ фіксуються *...+ адміністративні рішення”). Це важливе доповнення, оскільки стосується найважливішої частини адміністративного акту.

Стаття 38, пункт 2: „запрошення не пізніше ніж за сім днів *замість п’яти+ до дня початку процедурної дії...”. Ця поправка також має важливе значення для посилення захисту прав сторін.

З іншого боку, у новому проекті кодексу вилучено норму стосовно того, коли згідно з законом (juris tantum) слід вважати отриманим запрошення, надіслане поштою. Згідно з попередньою редакцією, запрошення „вважається отриманим через п’ять днів після відправлення”. З цієї точки зору відсутність такої норми створює невизначеність.

У статті 38, пункт 6 додано уточнення: „якщо це не впливає на об’єктивний та всебічний розгляд адміністративної справи”. Цю поправку теж слід оцінювати позитивно.

Стаття 55, пункт 1 (3): у новій редакції було вилучено норму, згідно з якою заява повинна була містити „зазначення актів законодавства, на підставі яких подається заява”. Це також дуже доречна зміна, оскільки від населення не можна вимагати досконалого знання правових підстав.

Стаття 57, пункт 3 (вилучено: „Місце особистого прийому повинне бути обладнаним усім необхідним для зручності відвідувачів”). Вилучена частина не має юридичного змісту, тому її вилучення не є істотним.

Стаття 96, пункт 2 (вилучено пункт про можливість визнання протиправного адміністративного акта недійсним). У цьому пункті немає потреби, оскільки така норма відповідає загальному принципу цивільного та адміністративного права.

Стаття 100, пункт 2: до переліку винятків з положення про те, що оскарження здійснюється після прийняття адміністративного акта, було додано положення про оскарження „відмови у наданні доступу до матеріалів справи або обмеження права особи на ознайомлення з ними” . Така поправка має сенс і сприяє покращенню якості законопроекту.

Стаття 109, пункт 1 (1) (вилучено: „невідкладно вжити заходів до припинення неправомірних дій та бездіяльності, щодо яких подано скаргу”). Така поправка є виправданою, оскільки на цей час остаточне рішення ще не ухвалено.

Коментарі щодо окремих статей

Стаття 11 „Обґрунтованість” (в останньому варіанті перекладу – ‘Justification’, у попередньому – ‘Validity’). Можливо, причина у неточному перекладі, проте виникає враження, що зміст норм статті не відповідає її назві.

Статті 32-33. Залишається незрозумілою різниця між „експертом” та „спеціалістом” (можливо, через неточності перекладу).

Статті 63 і далі. У першому варіанті перекладу використовувалося словосполучення ‘on own initiative’, у другому – ‘at its discretion’ (прим. редактора: в оригіналі – „за власною ініціативою”). Ці словосполучення можуть мати різне значення. Ми вважали за необхідне уточнити це, хоча, можливо, справа лише у відмінностях між варіантами перекладу .

Стаття 101: можливо, тут ми знову маємо справу з відмінностями між різними варіантами перекладу, але у нас виникли сумніви щодо того, який із варіантів вважати більш точним – ‘reviewing agency’ або ‘reviewing authority’? (прим. редактора: в оригіналі – „суб’єкт розгляду скарги”)

До статті також додано уточнення, що „у випадках, передбачених законом, рішення комісії є остаточним”. Ця норма сформульована недостатньо чітко, оскільки у ній зазначено про існування передбачених законом випадків, проте немає жодної інформації власне про самі такі випадки. Так чи інакше, необхідно забезпечити можливість оскарження рішення у суді (очевидно, це завдання покликана виконувати стаття 112, пункт 5).

Стаття 118, пункт 1: у даному контексті під „зобов’язаною особою” мається на увазі державний посадовець/службовець або приватна особа? Це слід уточнити.

Відповідальність: єдині статті, за недотримання яких передбачена відповідальність, – це статті 119 та 120. Проте за недотримання інших норм кодексу також має бути передбачена відповідальність. У більш широкому плані питання відповідальності розглядалося у рамках аналізу попередньої редакції законопроектів. Проект Закону „Про адміністративні послуги” передбачає внесення змін до Кодексу адміністративних правопорушень. У проекті АПК така норма відсутня. Чи є намір передбачити відповідальність за недотримання норм АПК і де саме?

 

C. АНАЛІЗ ВЗАЄМОЗВ’ЯЗКУ МІЖ ПРОЕКТАМИ ЗАКОНУ „ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ” ТА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНОГО КОДЕКСУ

 

Досі залишається необхідність у взаємному узгодженні цих двох законопроектів.

АПК не містить жодної згадки про Закон „Про адміністративні послуги”, натомість згадується у Законі, проте лише побіжно. Складається враження, ніби законопроекти ігнорують один одного, попри те, що регулюють ті самі питання. Якщо ці два законопроекти не будуть об’єднанні, до Закону „Про адміністративні послуги” необхідно буде внести посилання на загальні норми АПК, оскільки той охоплює більш широке коло питань.

1. Визначення термінів в АПК викликають питання про необхідність:

а) уточнення визначень термінів в АПК і б) узгодження визначень термінів в АПК з відповідними визначеннями у Законі.

Важливо уточнити визначення термінів (ст. 2 проекту АПК), а особливо різницю між адміністративним актом та адміністративною послугою, оскільки детальне визначення останньої дається у проекті відповідного спеціального закону (Закону „Про адміністративні послуги”).

Проект Адміністративно-процедурного кодексу

·                    адміністративний акт – рішення (правовий акт) індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом за результатами розгляду адміністративної справи відповідно до цього Кодексу, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб);

·                    адміністративна послуга – це прийняття на підставі закону за зверненням конкретної фізичної або юридичної особи адміністративного акту, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов’язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення, інших документів, реєстрації тощо);

Проект Закону „Про адміністративні послуги”

·                    адміністративна послуга – прийняття згідно із законом за зверненням фізичної або юридичної особи адміністративного акту, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання нею визначених законом обов’язків;

·                    адміністративний акт – рішення (ліцензія, дозвіл, висновок, свідоцтво, відмітка в документі, витяг з реєстру тощо) індивідуальної дії, прийняте відповідно до закону адміністративним органом на підставі звернення фізичної або юридичної особи та спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків такої особи;

Різниця між цими двома поняттями залишається незрозумілою, хоча складається враження, що у рамках поняття „адміністративна послуга” підкреслюється передусім надання послуги, на відміну від юридично-зобов’язальної складової адміністративного акту та/або адміністративної процедури, що регулюються АПК.

У будь-якому випадку, якщо обидва закони продовжать своє паралельне існування, визначення термінів у них мають бути узгоджені. Терміни, що використовуються в обох законопроектах, повинні мати однакове визначення (інший приклад: administrative agency / authority (прим. редактора: в оригіналі в обох випадках – „суб’єкт розгляду скарги”).

До переліку термінів, що вживаються в АПК, було додано „письмове провадження”. Доцільність його включення не зовсім зрозуміла.

2. Дублювання норм та необхідність узгодження

Стаття 6 АПК (принципи адміністративної процедури) та стаття 4, пункт 2 Закону (принципи надання адміністративних послуг) мають бути повністю узгоджені (для забезпечення єдності принципів).

Статті 65 та 70 АПК присвячені внутрішній взаємодії між службами та їх взаємним зобов’язанням. Вони мають бути узгоджені з проектом Закону (статті 10, 14, 15), а оптимальним було б залишити ці норми лише в одному з законів з відповідним посиланням на них в іншому.

Статті 75 та 83 АПК (розгляд адміністративної справи у присутності особи та порядок надання адміністративної послуги) мають бути узгоджені із Законом.

Крім цього, було б доцільнішим, якби деякі питання, наприклад, оплата адміністративних послуг та строки адміністративних проваджень (статті 46-50 АПК), регулювалися лише одним із двох законів (АПК або Законом „Про адміністративні послуги”) з перехресними посиланнями між ними.

Ще один приклад дублювання норм в обох законопроектах з повним ігноруванням один одного стосується оплати послуг:

Оплата адміністративних послуг згідно з Адміністративно-процедурним кодексом

Стаття 46. Оплата адміністративних послуг

1. У випадках, передбачених законом, за надання адміністративних послуг справляється плата.

2. Розмір та порядок оплати адміністративних послуг встановлюється законом.

Повноваження щодо визначення розміру плати за адміністративні послуги може бути делеговане законом Кабінету Міністрів України або відповідним місцевим радам. Оплата адміністративних послуг згідно з Законом „Про адміністративні послуги”

Стаття 12. Плата за надання адміністративних послуг

1. Адміністративні послуги надаються на безоплатній основі, крім тих, платність яких передбачена законом.

Надання адміністративних послуг у сфері соціального забезпечення громадян здійснюється на безоплатній основі.

2. Розмір плати за надання адміністративної послуги встановлюється, виходячи із собівартості її надання. У передбачених законом випадках розмір плати за надання адміністративної послуги може перевищувати собівартість її надання.

Розмір плати за надання адміністративної послуги та порядок її справляння встановлюються Кабінетом Міністрів України.

3. Оплата адміністративної послуги здійснюється одноразово за весь комплекс робіт, виконаних для надання адміністративної послуги.

4. Пільги з оплати адміністративної послуги встановлюються законом.

II. ВИСНОВКИ

Попередні редакції законопроектів раніше вже були оцінені як належна основа для підготовки закону, що регулюватиме адміністративні процедури і послуги. Нові законопроекти свідчать про проведену роботу з удосконалення попередніх редакцій, тим самим підтверджуючи і даючи підстави повторити попередні висновки.

Попри позитивні зміни в обох законопроектах, кожен з них все ще потребує доопрацювання та внесення змін по суті.

Втім, мабуть, найбільш важливим завданням є приведення їх у повну відповідність та узгодження між собою. На даному етапі, після численних дискусій, ми із занепокоєнням констатуємо, що у цьому напрямку практично відсутній будь-який прогрес.

Sigma продовжує наполягати на тому, що паралельне існування двох окремих законів не є достатньо виправданим. Одним із аргументів, які ми наводили, була необхідність узгодження та забезпечення відповідності між ними. Принаймні, всі питання, пов’язані з принципами, процедурами, правами та обов’язками, відповідальністю та оскарженням, мають регулюватися одним законом.

Очевидно, українська влада обрала інший підхід. Якщо це так, то вона має на це повне право. Втім, важливо пам’ятати про ризики, нерозривно пов’язані з таким рішенням. Надзвичайно важливо забезпечити, щоб нове законодавство сприяло покращенню правового та адміністративного клімату для населення та бізнесу. Ухвалення більш якісного законодавства сприятиме його простішому та ефективнішому впровадженню. Заради досягнення цієї мети програма Sigma залишається відкритою до співпраці.